Para atender STF, Congresso aprova ajustes nas regras sobre emendas

O Congresso Nacional aprovou, nesta terça-feira (17), um novo projeto de resolução para atender às exigências do Supremo Tribunal Federal (STF) de transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares coletivas — que permitem às comissões e bancadas estaduais indicarem obras e serviços públicos para a execução do Orçamento. A Resolução 1, de 2025, aprovada em março, foi complementada com novas regras, a partir do diálogo institucional do Congresso com o STF em ação (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF 854), relatada na Corte pelo ministro Flávio Dino. O texto vai agora à promulgação pela Mesa Diretora do Congresso Nacional.

Com o projeto de resolução do Congresso Nacional (PRN) 3/2025, relatado pelo senador Eduardo Gomes (PL-TO), as comissões só poderão alterar os beneficiários de suas emendas se houver pedido formal do parlamentar que originalmente os indicou, entre outras regras.

Segundo o senador Eduardo, o PRN esclarece a Resolução 1 do Congresso Nacional, fruto de um acordo entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Seu relatório é uma versão alternativa (substitutivo) do texto de autoria das Mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados.

— Nós tivemos alguns questionamentos e isso fez com que as Mesas designassem nova redação em acordo com a solicitação feita pelo Supremo, pedindo ainda mais clareza na realização do orçamento — explicou Eduardo.

O acordo ocorre no âmbito da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 854 no STF, iniciada pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL). O relator da ADPF, Flávio Dino, considera a ação um processo estrutural, em que os aprimoraemntos normativos e institucionais são implementados progressivamente. O PSOL afirma, por exemplo, que as regras atuais permitem a indicação de emendas de comissão e de bancada sem a identificação do autor original.

Transparência e rastreabilidade

Segundo a Consultoria de Orçamentos do Senado (Conorf), o projeto abrange da análise do projeto de orçamento enviado pelo Poder Executivo à etapa da execução orçamentária, posterior à aprovação do orçamento. Nos casos em que o orçamento já estiver aprovado e as comissões e bancadas estaduais desejarem alterar o tipo de gasto (ou seja, alterar a lei orçamentária) de alguma emenda sua, será necessária a solicitação formal do parlamentar que apresentou originalmente a emenda. A solicitação obedecerá a formulário padronizado.

Se a alteração for apenas no destinatário do gasto (etapa da execução orçamentária, sem alteração legislativa), as comissões só podem votar a mudança se o autor da indicação original fizer um pedido formal. No caso de bancadas estaduais, a individualização será vedada, e qualquer alteração tem que ser previamente aprovada pela maioria dos membros da bancada, em reunião com ata pública.

A deputada Adriana Ventura (Novo-SP) afirmou que a nova regra pode trazer mais transparência e participação dos senadores. Segundo ela, há casos em que parlamentares que não são líderes ficam de fora de decisões como essas.

— Se for o parlamentar solicitante de fato, avançamos um pouco. Agora, se o líder da bancada ou o presidente da comissão continuar sendo laranja de todo mundo para continuar secreto, para continuar essas negociatas, não tá valendo — avaliou.

No caso das emendas de comissão, a indicação para a execução pode ser feita por qualquer parlamentar, inclusive o líder da bancada partidária, conforme previsto na Lei Complementar 210, de 2024, e na Resolução do Congresso Nacional 1, de 2025. Quando a indicação for do líder da bancada, deve ser acompanhada da ata de deliberação do partido, que será publicada no site da Comissão Mista de Orçamento (CMO), garantindo transparência ao processo de decisão.

Custeio permanente

O texto ainda permite que emendas de comissões e bancadas estaduais sejam utilizadas pelos estados e municípios em gastos com profissionais de saúde na ativa que estejam em dedicação exclusiva aos serviços de saúde. Para isso, os recursos devem ser direcionados para fundos de saúde dos entes federados, que devem gerir os valores de modo a não prejudicar a continuidade dos serviços públicos.

Atualmente, a Constituição Federal veda a alocação de recursos, por meio de emendas individuais, a despesas com pessoal, o que foi reafirmado no PRN. Para a deputada Talíria Petrone (PSOL-RJ), a proibição deveria se estender às emendas coletivas.

— Não pode receita temporária custear despesas de caráter permanente, não dá — disse a deputada.

Por sua vez, o senador Eduardo Girão (Novo-CE) apontou que o projeto aumenta a influência do Poder Legislativo sobre o orçamento. 

— É um desvio de função explícito, nós estamos aqui para legislar e para fiscalizar o Executivo. Essa é a essência do Parlamento no mundo inteiro. Nós criamos uma jabuticaba onde parte expressiva [do orçamento] está indo para a mão do Parlamento. Só tem uma justificativa, que é a perpetuação do poder.

Quanto às emendas coletivas, não há vedação expressa na Constituição. Desde 2017, o Ministério da Saúde regulamenta, por portaria, a possibilidade de utilização de emendas de comissão e de bancadas estaduais na transferência de recursos para o custeio de pessoal ativo da saúde, com a condição de que estejam exercendo suas funções no atendimento à saúde da população. Em 2024, o Tribunal de Contas da União estendeu a vedação das emendas individuais às emendas coletivas.

Senado e pela Câmara recorreram da decisão e, então, aprovaram a Resolução do Congresso para trazer segurança jurídica e uniformidade de tratamento nesse ponto. Mais tarde, em outubro de 2025, o Tribunal de Contas da União afastou a vedação anteriormente aplicada às emendas coletivas, por entender que a Resolução superava o entendimento anterior da Corte.

Emendas individuais

O substitutivo também reforçou regras de transparência para as programações oriundas de emendas individuais. Nas chamadas “transferências com finalidade definida”, poderão ser associadas indicações (beneficiários) de diferentes parlamentares para o mesmo plano de trabalho. As “transferências com finalidade definida” repassam dinheiro da União para estados ou municípios, exigindo que o gasto se atenha à programação da emenda e em áreas de competência constitucional da União.

No caso das emendas na modalidade transferência especial – as chamadas “emendas PIX”, em que os parlamentares repassam os valores diretamente a estados e municípios para gastos diversos –, o autor da emenda deverá informar o objeto da despesa, o valor e o beneficiário, com destinação preferencial para obras inacabadas de sua autoria. Além disso, a liberação dos recursos depende de apresentação e aprovação prévia de plano de trabalho pelos respectivos ministérios, garantindo o alinhamento dos objetos com as políticas públicas do governo federal, bem como a fiscalização pelo TCU e pela Controladoria-Geral da União (CGU).

Entidades privadas

As entidades privadas deverão cumprir os seguintes requisitos para receber valores de emendas coletivas: 

• ter sede em funcionamento contínuo nos últimos três anos; 
• ter capacidade para atuar no estado favorecido e na área alcançada pela emenda parlamentar; 
• ter prestações de contas aprovadas dos recursos anteriormente recebidos; e 
• comprometer-se a disponibilizar em sua página na internet o detalhamento da aplicação dos recursos.

Agência Senado (Reprodução autorizada mediante citação da Agência Senado)