Com o orçamento de 2026 reservando o valor recorde de R$ 61 bilhões para emendas parlamentares, o desafio da transparência pública ganha novas camadas. Para além dos portais oficiais do governo e do Congresso, ferramentas desenvolvidas pela sociedade civil e parcerias com a academia buscam agora garantir que o dado disponível se transforme em informação compreensível para o cidadão.

O montante aprovado para este ano na Lei Orçamentária Anual (LOA - Lei 15.346, de 2026) representa um salto de cerca de 20% em relação ao exercício anterior. Desse total, as emendas individuais somam R$ 26,6 bilhões, enquanto as de bancada e de comissão totalizam R$ 11,2 bilhões e R$ 12,1 bilhões, respectivamente. Para especialistas, o volume de recursos geridos diretamente pelo Legislativo torna necessária a chamada “rastreabilidade ponta a ponta”: a capacidade de acompanhar o dinheiro desde a indicação até o benefício final no município.

É nesse cenário que surgem iniciativas como a Central das Emendas, lançada em março de 2025. Idealizado pelo engenheiro de computação e especialista em gestão pública Bruno Bondarovsky, a plataforma foi desenvolvida em parceria com o Departamento de Informática da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). O objetivo é auxiliar pesquisadores e cidadãos a compreender e monitorar o uso dos recursos públicos.

Segundo Bondarovsky, o projeto nasceu da percepção de que, embora as informações existam no Portal da Transparência — do governo federal — e no Siga Brasil — do Senado — o cidadão comum muitas vezes encontra barreiras técnicas para realizar cruzamentos complexos.

— A vantagem é que o usuário pode combinar filtros com poucos cliques. É possível selecionar um estado, um partido ou uma função de governo, como educação ou saúde, e ver instantaneamente o gráfico daquela execução — explica Bondarovsky.

Para o idealizador da plataforma, a facilidade de gerar essas associações imediatas é o que permite ao pesquisador ou ao cidadão comum fazer as perguntas certas. Em vez de navegar por planilhas extensas, o sistema organiza os dados de forma visual, permitindo identificar, por exemplo, o volume de recursos destinados a cada localidade ou o tipo de aplicação (investimento ou custeio) escolhido pelo parlamentar.

— A transparência inclui a facilidade de compreensão. O acesso ao dado é garantido por lei, mas organizações da sociedade civil trabalham para que essa informação seja imediata e acessível, sem que o interessado precise baixar arquivos pesados ou passar uma tarde inteira cruzando dados manuais — afirma Bondarovsky.

Atualmente, a Central das Emendas conta com cerca de 800 usuários cadastrados e mantém parcerias com universidades e centros de pesquisa, além de atuar na capacitação de jornalistas, pesquisadores e servidores públicos para o uso dos dados orçamentários.

Monitoramento

Para além da visualização de dados, organizações da sociedade civil especializadas em orçamento público e transparência fiscal atuam na análise técnica e no acompanhamento da aplicação dos recursos. Entidades como a Transparência Brasil e o Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) monitoram a trajetória do gasto parlamentar e o que definem como “rastreabilidade política”: a identificação dos critérios, do planejamento e dos interesses por trás de cada indicação.

A Transparência Brasil desenvolve estudos e relatórios com foco na identificação de falhas de transparência e riscos de captura política dos recursos. Para o coordenador de projetos da organização, Cristiano Pavini, o controle social sobre as emendas é, atualmente, mais presente do que na maior parte do orçamento livre da União, em razão da existência de portais e sistemas específicos voltados à transparência dessas verbas.

— Há várias lupas apontadas para a execução desses gastos. Mas a rastreabilidade é essencial porque, na prática, o Executivo muitas vezes inicia o ano sem saber onde e como será executada parcela relevante do seu orçamento, o que pode prejudicar políticas públicas de caráter técnico e contínuo — explica Pavini.

Ele aponta ainda a existência das chamadas “emendas paralelas” — recursos de bancada e de comissão cadastrados como despesas discricionárias comuns — como um dos principais desafios à transparência. Segundo a organização, a ausência de marcadores específicos dificulta a identificação do autor e do destino final dos recursos.

No Inesc, o acompanhamento se dá por meio de análises orçamentárias, incidência política e monitoramento da execução das políticas federais. A instituição avalia que o crescimento do volume de emendas desde 2020 representa uma mudança estrutural na relação entre os Poderes. A assessora política do instituto, Alessandra Cardoso, afirma que a destinação de cerca de 20% das despesas discricionárias pelo Legislativo impacta o planejamento estatal.

— Emendas parlamentares são destinadas para onde é mais fácil e ágil a execução, e não necessariamente onde os recursos são mais necessários. No caso da saúde, a lógica do emendamento precisa respeitar o planejamento ascendente que garante a participação social por meio dos conselhos — avalia.

No que diz respeito ao marco legal, as representantes do Inesc apontam a Lei Complementar 200, de 2023, como um avanço ao estabelecer regras para a proposição das emendas. No entanto, ponderam que a norma não resolve, sozinha, os problemas estruturais do modelo.

— A nova lei conecta as emendas ao planejamento e estabelece parâmetros mais claros. Mas é fundamental fortalecer os órgãos de controle e garantir que as emendas reforcem políticas públicas existentes, em vez de fragmentá-las — afirma Teresa Ruas, também assessora política do instituto.

Para o Inesc, o debate sobre o volume destinado às emendas e sua vinculação ao planejamento plurianual deve permanecer na agenda institucional, de forma a equilibrar a prerrogativa parlamentar com a coordenação técnica das políticas públicas.

Políticas sociais

O monitoramento da sociedade civil torna-se estratégico em áreas com alta dependência de indicações parlamentares. O relatório setorial da LOA para as áreas de direitos humanos e políticas para as mulheres ilustra como isso acontece.

Segundo o documento, o Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania teve sua proposta orçamentária reduzida em 30,7%, na comparação com a mesma etapa do ano anterior. Para recompor o financiamento dessas agendas, a Comissão Mista de Orçamento (CMO) contou com a alocação de emendas, que somaram R$ 8,17 bilhões em sugestões de gastos para a área.

Para a consultora legislativa do Senado Federal Rita de Cássia, especialista em orçamento público, o atual modelo de governança orçamentária impacta a entrega real à sociedade:

— Tanto a execução quanto a efetividade do gasto sofrem com os problemas de fragmentação das ações, baixa coordenação federativa e gestão tumultuada do resultado primário. A maior parte das emendas volta-se mais ao enfrentamento dos sintomas do que ao ataque das causas dos problemas. É o caso de priorizar salas lilás nas delegacias, sem financiar medidas voltadas à prevenção do comportamento de agressão — explica a consultora.

Rita de Cássia ressalta que a fragmentação do gasto não é exclusiva das emendas, mas que o sistema pode agravar o quadro ao conceder a indivíduos a prerrogativa de enviar recursos a projetos sem balizamentos quanto à qualidade e efetividade do gasto. Para ela, a falta de visão estrutural e de metas associadas a indicadores leva ao que define como “curto-prazismo míope”.

— A manutenção do atual modelo de governança orçamentária pode nos condenar à incapacidade de lidar com as transformações necessárias. É urgente um novo marco que modernize a gestão por meio de um orçamento por desempenho, com critérios para assegurar a qualidade do gasto e orientar melhor o processo decisório — conclui.

Comparativo internacional

A preocupação com a eficiência e a fragmentação do modelo brasileiro ganha contornos mais nítidos quando comparada ao cenário global. O relatório É assim em todo lugar? Emendas parlamentares no Brasil e em 11 países da OCDE, publicado pelo Insper em 2024, aponta que o grau de intervenção do Congresso Nacional sobre as despesas discricionárias federais brasileiras supera significativamente o que é observado nas demais democracias analisadas.

De acordo com o estudo, assinado pelos economistas Hélio Tollini e Marcos Mendes, enquanto em países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) as alterações promovidas pelo Legislativo não ultrapassam 10% das despesas discricionárias, no Brasil esse percentual alcança aproximadamente 24%.

O levantamento destaca que o Brasil é o único entre os 12 países analisados em que o Poder Executivo é obrigado, por lei, a reservar previamente parcelas do orçamento para emendas parlamentares individuais, de comissão e de bancada. Para os autores, esse modelo favorece a fragmentação do gasto público e amplia a interferência do Legislativo na execução orçamentária.

Saiba mais:

• Emendas parlamentares no Brasil e em 11 países da OCDE
• Relatório da Área Temática XI (Mulheres e Direitos Humanos)