Nova Lei de Diretrizes Orçamentárias é aprovada e vai à sanção

O Congresso Nacional aprovou nesta terça-feira (19) o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2024, que estipula as regras para o Orçamento da União do próximo ano. O PLN 4/2023 estabelece a meta de zerar o déficit fiscal e obriga o governo federal a reservar recursos para a execução das emendas parlamentares impositivas já no primeiro semestre de 2024, ou seja, realizando o empenho. Essa questão foi alvo de divergência entre os parlamentares. O texto da LDO segue agora para sanção.

Os parlamentares acataram o substitutivo do relator na Comissão Mista de Orçamento (CMO), o deputado Danilo Forte (União-CE). O documento indica que o salário mínimo pode ser reajustado para R$ 1.389 em 2024 e R$ 1.435 em 2025. Já o PIB [indicador da soma das riquezas geradas no pais] deve crescer 2,3% no ano que vem e 2,8% em 2025.

Meta fiscal

Os parlamentares mantiveram a proposta do governo de déficit zero para 2024. Isso significa que o governo não pode gastar mais do que arrecada. No entanto, as contas da União serão consideradas cumpridas se o resultado variar entre um déficit de R$ 28,75 bilhões e um superávit de igual valor. Esse intervalo corresponde a 0,25% do PIB para mais ou para menos, conforme definido pelo novo arcabouço fiscal (Lei Complementar 200, de 2023). 

O Congresso rejeitou emenda destacada (votação em separado de trecho do relatório) pelo deputado Guilherme Boulos (PSOL-SP) que alteraria para a meta do déficit primário para R$ 115 bilhões. Na opinião do deputado Lindbergh Farias (PT-RJ), o déficit zero resultará em corte de gastos importantes, especialmente na área social.

Para cumprir a meta fiscal, o governo defendeu a aprovação de várias medidas que aumentam a arrecadação, como o Projeto de Lei (PL) 3.626/2023, que tributa apostas esportivas de quota fixa, aprovada em 12 de dezembro no Senado.

Vedações

Apesar dos apelos do relator da LDO, deputado oposicionista Danilo Fortes, que explicou não ser possível uma lei orçamentária tratar de assuntos que envolvem inclusive o Código Penal, os parlamentares acataram emenda do deputado Eduardo Bolsonaro (PL-SP), que foi destacada (votação em separado de trecho do projeto), para vedar à União realizar, direta ou indiretamente, despesa que incentive realização de aborto e de ações tendentes a influenciar crianças e adolescentes a mudar de sexo. A emenda também proíbe gasto público com cirurgias em crianças e adolescentes para mudança de sexo, com promoção a invasão de propriedades rurais e em ações tendentes a diminuir o conceito tradicional de família, formada por pai, mãe e filhos.

Na opinião do líder da minoria no Senado, Rogério Marinho (PL-RN), a emenda traduz "o que pensa a grande maioria da população brasileira". Para o líder do governo no Congresso Nacional, o senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP), que acabou de anunciar a sua filiação ao PT,  a LDO não é o projeto adequado para esse debate, voltado para os costumes.

— Não é a lei de diretrizes orçamentárias que trata desses temas. Aliás todos esses temas são proibidos pelo ordenamento jurídico brasileiro.

Prazos para governo

Diferente dos últimos anos, os parlamentares resolveram assegurar o comprometimento do governo na execução das emendas individuais obrigatórias, também chamadas de impositivas, nos primeiros seis meses iniciais de 2024. Esse prazo para o empenho dos recursos para as emendas individuais não existia. De acordo com as regras aprovadas, caso a Lei Orçamentária Anual (LOA) seja votada no prazo previsto (até 22 de dezembro), o governo deverá empenhar as emendas impositivas individuais até o 183º dia de 2024, ou seja, antes da metade do próximo ano.

Outro critério aprovado foi para as emendas das bancadas estaduais, que são de maior valor. Cinco dias após a promulgação da LOA, as bancadas poderão enviar um comunicado para o governo indicando quais as ações prioritárias para a execução de suas emendas. Após esse comunicado, o governo tem 90 dias para divulgar sua análise sobre as emendas de bancada. Depois desse prazo de análise e da divulgação dos seus resultados pelo Executivo, o governo terá até 30 dias para empenhar os recursos.

As novidades sofreram críticas de parlamentares governistas. Para o deputado Carlos Zarattini (PT-SP), um dos vice-líderes do governo no Congresso, o cumprimento do cronograma de execução das emendas prejudicará a gestão do restante do Orçamento pelo governo, “onde muitas coisas têm que ser garantidas”. 

O relator da LDO, deputado Danilo Forte, defendeu que os prazos terão efeitos importantes na relação entre o Congresso Nacional e a Presidência da República.

— O cronograma será um passo firme diante da evolução institucional de nosso país, o fim do toma lá dá cá que tanto mancha a lisura das nossas instituições. (...) Não será com cargos e liberação de emendas que o parlamentar demonstrará a sua lealdade — avaliou o relator.

O empenho é uma fase na execução orçamentária em que o governo se compromete com um determinado gasto, para posterior desembolso se entregue o bem ou o serviço. Hoje não há prazos para a execução orçamentária das emendas. O governo costuma negociar com os parlamentares a data de liberação dos recursos oriundos das emendas em troca de apoio. Com o cronograma, os parlamentares esperam garantir a execução das emendas sem sofrer pressão política.

Áreas sociais

Com relação às emendas individuais, de bancada estadual ou de comissão para as áreas da saúde e da assistência social pagas com repasses diretos e automáticos da União, a transferência deverá ser feita até 30 de junho de 2024. Esses recursos são liberados aos estados e aos municípios, mas agora há a possibilidade de que sejam transferidos diretamente a entidades filantrópicas, como as Santas Casas no caso das emendas direcionadas a área de saúde.

Emendas de comissão

O projeto assegura um novo valor mínimo disponível às comissões para o ano que vem, correspondente a 0,9% da receita corrente líquida da União de 2022, o que representa R$ 11,3 bilhões. O valor será distribuído na proporção de dois terços para a Câmara e de um terço para o Senado. As comissões, que devem ser as permanentes das duas Casas, também indicarão aos ministérios o destino do dinheiro. Hoje os ministérios podem decidir sobre o uso de tais recursos. O projeto da nova LDO não estabeleceu cronograma para a execução dessas emendas coletivas.

Para 2023, o Congresso aprovou R$ 7,5 bilhões na LOA por meio de emendas de comissão. Em 2022, o valor foi de R$ 2,4 bilhões. Atualmente, uma norma interna do Congresso Nacional (Resolução 1, de 2006) assegura a essas comissões uma porcentagem de 15% das verbas a serem distribuídas em emendas parlamentares na LOA. 

Deputados governistas acusaram as novas regras de criar um novo tipo de emenda impositiva, a exemplo das emendas individuais e de bancada estadual. Especialistas ainda divergem sobre o assunto.

Já as emendas impositivas individuais e de bancada estadual são estipuladas pela Constituição Federal. As individuais não podem passar de 2% da receita corrente líquida (RCL) do ano anterior ao PLDO, o que corresponde a cerca de R$ 25 bilhões para 2024. Já as de bancada, limitada a 1% dessa RCL, é de cerca de R$ 11 bilhões.

Contingenciamento

Diferentemente das LDOs anteriores, se houver bloqueio na liberação (contingenciamento) das emendas de comissões para o governo diminuir gastos e cumprir a meta fiscal, o valor terá que ser proporcional ao bloqueio de todas as despesas não obrigatórias. Ou seja, o governo não poderá parar de pagar as emendas não obrigatórias para atingir suas metas. Além disso, a LDO prevê que o governo deve priorizar as despesas de emendas de comissão sobre demais as despesas discricionárias, após a fase de liquidação.

As regras da LDO para o contingenciamento de despesa também definem os setores que não serão afetados por esse instrumento de bloqueio de gastos. Entre os novos gastos “protegidos” está o programa "Antes Que Aconteça", de combate à violência contra as mulheres, lançado pela presidente da CMO, senadora Daniella Ribeiro (PSD-PB). Além disso, estão despesas como as com o programa  Bolsa-Atleta (Lei 12.395, de 2011) e ações de apoio, fomento e desenvolvimento do esporte pelo Ministério de Esporte.

PAC

Os parlamentares aprovaram a proposta original do governo para que R$ 5 bilhões do novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) fossem retirados do cálculo para cumprimento das metas fiscais. A intenção é abrigar investimentos das empresas estatais no PAC. Mas, segundo Danilo Forte, a retirada aumenta eventuais cortes nas programações restantes. 

Um dos programas do PAC, o Minha Casa, Minha Vida deverá oferecer 30% dos recursos para as cidades com menos de 50 mil habitantes. A determinação foi incluída pelo relator em complementação ao voto na última reunião da CMO, na quarta-feira (13).

Transferências especiais

Criada como uma forma de acelerar o repasse de recursos oriundos de emendas individuais impositivas dos parlamentares, as transferências especiais recebem novas regras de transparência no projeto. Chamadas de “transferência PIX”, elas permitem a disponibilização financeira de maneira rápida e diretamente ao estado ou município beneficiário, independentemente da celebração prévia de convênios ou acordos semelhantes. 

O projeto da LDO prevê que, agora, o prefeito ou o governador deverão comunicar o valor do recurso recebido e o seu plano de aplicação ao respectivo órgão parlamentar, ao Tribunal de Contas da União (TCU) e ao Tribunal de Contas dos estados e de municípios que possuírem esses órgãos de controle externo. A comunicação deverá ocorrer no prazo de trinta dias e deve ter ampla publicidade.

No modelo atual, essas transferências são alvos de críticas pela falta de transparência. Em audiência pública realizada na CMO em agosto, o consultor de Orçamento do Senado Fernando Moutinho afirmou que na prática não é possível saber em que foi gasto o dinheiro quando ele cai na conta da prefeitura ou do governo estadual.

Em relação às transferências voluntárias feitas por convênios, o relator suspendeu a obrigatoriedade de que os municípios com população inferior a 50 mil habitantes estejam adimplentes com o governo para firmarem esses acordos. 

BNDES

Para outros países conseguirem financiamentos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) à exportação de bens e serviços de engenharia de empresas brasileiras, haverá exigência de adimplemento com obrigações anteriores com o banco e de seguro ou garantias mitigadoras de risco do país devedor. 

O trecho foi resultado de emenda da deputada Adriana Ventura (NOVO-SP). Ela espera evitar que esses empréstimos concedidos pelo BNDES, que é  estatal, não se destinem a países que já provaram ser maus pagadores.

Sistema S

Os integrantes da CMO mantiveram a tradição de manter o chamado Sistema S (Sesc, Sesi, Senai, Sebrae, entre outros), conjunto dos serviços sociais e de aprendizado criados por diversos setores da economia, fora do Orçamento federal. O valor é da ordem de R$ 26 bilhões. Essas entidades são custeadas com contribuições parafiscais arrecadadas pelo poder público. Danilo Forte havia incluído o Sistema S em seu relatório final na CMO, mas retirou após acordo.

Metas e Prioridades 

O relator apresentou o anexo de metas e prioridades para os gastos no Orçamento de 2024. O documento foi elaborado com 651 emendas parlamentares, inclusive de comissões permanentes das Casas legislativas. Em novembro, as comissões do Senado enviaram suas sugestões à CMO. Serão prioridades, entre outras ações, as de saúde e de educação para crianças com deficiência e de incentivo ao uso de energias renováveis.

Com informações da Agência Câmara

Agência Senado (Reprodução autorizada mediante citação da Agência Senado)