Orçamento para 2024 traz desafios para o poder público

Em 2024, a União terá o desafio de equilibrar as contas públicas mesmo tendo mais dinheiro disponível e flexibilidade nas regras fiscais. Neste ano, o Orçamento deve ter cerca de R$ 200 bilhões a mais que o autorizado no ano passado para arcar com despesas de R$ 5,5 trilhões. No entanto, o Poder Executivo continuará a lidar com uma apertada margem de escolha nos gastos. Isso se explica pelo fato de as despesas obrigatórias historicamente estarem crescendo e também porque R$ 53 bilhões são alocados por senadores e deputados por meio de emendas parlamentares, valor que aumentou cerca de 45% com relação ao ano passado.

Segundo a Secretaria de Orçamento Federal do governo, uma única nova lei de 2023, por exemplo, resultou em um aumento de quase R$ 22 bilhões nas contas do governo. A Lei Complementar 201, que obriga a União a compensar os estados pela perda de arrecadação de ICMS, ainda terá impactos em 2024 e 2025.

Os dispêndios obrigatórios se somarão aos aumentos de gastos em políticas públicas específicas (em saúde, por exemplo), o que pode dificultar o cumprimento, pelo governo, da meta fiscal de déficit zero estabelecida pela Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2024 (LDO — Lei 14.791, de 2023), sancionada em 29 de dezembro. O objetivo é que a União não tenha mais despesas do que receitas, ainda que haja flexibilidade para gastar aproximadamente R$ 29 bilhões a mais que o arrecadado sem infringir as regras fiscais aprovadas em 2023 pelo Congresso Nacional (Lei Complementar 200, de 2023). 

Salário mínimo

O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLN 29/2023) aprovado no Congresso em 22 de dezembro, pendente de sanção, prevê que o salário mínimo neste ano será reajustado para R$ 1.412. Mas isso só ocorrerá se o Poder Executivo editar um decreto, conforme estabelece a Lei 14.663, de 2023. O valor do salário mínimo traz impactos a uma série de contas do governo, já que serve também como referência para despesas com aposentadorias, seguro-desemprego e benefícios de prestação continuada (BPC), realizados pelo Ministério da Previdência Social.

O órgão é o que tem o maior orçamento, dispondo de R$ 929 bilhões, quase todos para cobrir gastos obrigatórios. De janeiro a novembro de 2023, esse ministério teve gastos de R$ 290 bilhões a mais que as receitas, segundo o governo. Na Previdência Social, ainda há o agravante de que os gastos são financiados pelas contribuições dos trabalhadores em idade ativa, que estão caindo rapidamente, já que, segundo o Censo de 2023, a força de trabalho brasileira está envelhecendo. Atualmente há, em números arredondados, 55 idosos para cada 100 crianças de até 14 anos. Em 2010, eram 30.

O segundo órgão que mais poderá gastar é o Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, com quase R$ 282 bilhões. A maior parte será para o Bolsa Família, que também possui seus gastos baseados no salário mínimo.

Previstos na lei

De acordo com a legislação, todas as despesas do poder público precisam estar previstas na LOA, que organiza os gastos em diversas categorias, como órgãos ou funções (saúde, educação, entre outros). Essa lei, elaborada todo ano, também deve prever as receitas, ou seja, as arrecadações da União que financiaram os dispêndios públicos.

Médio prazo

Apesar de ocorrer anualmente, as discussões sobre a LDO e a LOA não partem do zero. Com algumas exceções, seus programas e objetivos já são previstos em outra lei, chamada de Plano Plurianual (PPA), que é aprovada para o período de quatro anos. O PPA para o período 2024-2027 (Lei 14.802/2024) estima a alocação de R$ 3,1 trilhões em políticas públicas neste ano. Como a Constituição obriga o PPA a indicar todos os investimentos a serem realizados no período e também serviços públicos permanentes, o documento traz estimativas dos valores gerais a serem desembolsados. Por essa razão, foi instituído como um instrumento estratégico para o médio prazo.

Segundo o plano sancionado, um terço do valor será arcado com recursos que não são contados no orçamento, como créditos de bancos públicos, a exemplo do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal, entre outros. Essa é uma importante fonte para programas de financiamento habitacional como o Minha Casa, Minha Vida.

O PPA também lista seis prioridades para os próximos quatro anos. Entre elas estão o combate à fome e a redução das desigualdades, a educação básica, a atenção primária e especializada na saúde e a industrialização e emprego. Também entram no rol o combate ao desmatamento e as emergências climáticas, além do novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do governo federal.

PAC

A LOA 2024 autorizou R$ 54 bilhões para investimentos no novo PAC. O valor está disponível para obras como as do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (Dnit) nas rodovias, mas também para outros tipos de dispêndios. É o caso das chamadas despesas correntes, que não resultam em um produto (bem de capital). Um estudo técnico ou uma operação de pesagem de veículos realizados pelo Dnit, por exemplo, podem ser financiados pelo PAC. No caso desse órgão, há 118 projetos listados no programa.

Quando comparado com a segunda versão do programa, no governo da ex-presidente Dilma Rousseff, em 2024 terá menos recursos do que recebeu entre 2011 e 2014. Mesmo no pior ano, o PAC 2 tinha quase R$ 13 bilhões a mais que o atual, em valores corrigidos pela inflação.

O PPA vincula 38 programas ao PAC, entre eles, o Minha Casa, Minha Vida. Nesse caso, a LDO obriga a destinação de 30% dos recursos para as cidades com menos de 50 mil habitantes.

Conexão

A LDO também é elaborada anualmente para conectar o conteúdo estratégico do PPA com o dispêndio de curto prazo do Orçamento, ou seja, da LOA. Por exemplo, enquanto o PPA cria prioridades (como o PAC) para um horizonte de quatro anos, cabe à LDO criar prioridades para um ano específico. 

As diretrizes também trazem regras para o processo de elaboração orçamentária ano a ano. No caso da lei atual, as comissões parlamentares permanentes da Câmara dos Deputados, do Senado e do Congresso puderam escolher a destinação, por meio de emenda, de no mínimo R$ 11,3 bilhões em 2024. Juntamente com as emendas individuais de deputados e senadores e as emendas de bancadas estaduais, já previstas em anos anteriores, o Congresso será responsável por R$ 53 bilhões para políticas públicas.

Também é a LDO que estipula as metas fiscais que a União deve observar em sua gestão orçamentária e financeira, tanto para o ano do orçamento em questão quanto para os dois seguintes. O déficit zero estipulado para 2024 na LDO gerou desconfiança de parlamentares de oposição. No ano passado, o governo não cumpriu a meta da LDO, que previa um déficit de quase R$ 66 bilhões. Mas a União teve gastos orçamentários de R$ 137 bilhões a mais que o arrecadado, o maior valor desde 2020, ano da pandemia (desconsiderando investimentos de empresas estatais independentes). 

Para equilibrar as contas, o governo busca apoio para a aprovação de projetos de lei em análise no Congresso que aumentarão a arrecadação, como o PL 4.258/2023, que aumenta em até R$ 10,5 bilhões a arrecadação do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) das empresas. A Medida Provisória 1.202/2023, que limita a desoneração de 17 setores da economia, também pode aumentar a arrecadação em até R$ 6 bilhões. No entanto, a medida causou reação entre parlamentares, uma vez que o tema já havia sido deliberado, e sua aprovação no Congresso é incerta.

Agência Senado (Reprodução autorizada mediante citação da Agência Senado)