Reforma tributária: governadores defendem autonomia e apontam divergências

A configuração e o funcionamento do Conselho Federativo a ser criado pela reforma tributária, com a função de gerir a distribuição do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), foi um dos pontos levados à discussão pelos governadores na sessão do Senado sobre proposta emenda à Constituição (PEC 45/2019), nesta terça-feira (29). Realizada no Plenário, a sessão de debates atendeu a requerimento do senador Jorge Kajuru (PSB-GO), sendo uma das etapas do aprofundamento da matéria, já aprovada pela Câmara dos Deputados e cuja análise e votação cabem agora ao Senado. Dentre outras mudanças, a PEC propõe a extinção de cinco impostos, entre eles o ICMS (estadual) e o ISS (municipal), e a criação de um tributo único, o IBS. Governadores e prefeitos temem perder autonomia sobre a própria receita com esse novo desenho do sistema tributário. 

Ao abrir a sessão, o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, destacou que a Casa tem trabalhado para alcançar um sistema tributário mais unificado, mais transparente e mais claro. Pacheco considerou a sessão um momento histórico e ressaltou que, mesmo havendo previsão de votação da PEC para o início de outubro, a prioridade é fazer uma discussão ampla e profunda da matéria. Segundo ele, "nada será feito de modo açodado".

— Este é um momento histórico, porque o Congresso Nacional reúne sob seu teto, num único evento, os governadores de todas as unidades federativas de nosso país. Ao fazê-lo, estamos abrindo nossas portas para um diálogo franco sobre a reforma tributária, que tanto desejamos e da qual tanto necessitamos. É um momento do qual se orgulhariam grandes nomes da política brasileira, como Juscelino Kubitschek, Ulisses Guimarães, Teotônio Vilela, Mário Covas — apenas para citar alguns entre os muitos homens públicos que foram mestres na arte de dialogar e de fazer política em nosso país.

Autonomia federativa

Os governadores apontaram a necessidade de mais debate também sobre questões como os limites que caracterizariam o IBS, com respeito à autonomia federativa; a metodologia e o prazo para essa transição, bem como o dimensionamento e a distribuição do Fundo de Desenvolvimento Regional (FNDR), que também deve ser criado pela PEC 45/2019. Esse fundo deverá ser financiado com recursos da União, com valores crescentes a partir de 2029, chegando a R$ 40 bilhões por ano a partir de 2033.

O governador de Alagoas, Paulo Dantas, por exemplo, defendeu a autonomia dos estados quanto à gestão de suas arrecadações. Para ele, é fundamental também se estabelecer um critério de rateio e partilha do FNDR, com vistas à diminuição das desigualdades sociais, especialmente no Norte e no Nordeste.

— A gente entende que o critério tem que ser inversamente proporcional ao PIB, ou utilizar o mesmo critério do Fundo de Participação dos Estados, e esse critério não tem que ser definido por lei complementar, e, sim, por emenda à Constituição. Quanto ao princípio do destino, à transição, nós estamos trabalhando e querendo a redução do prazo de transição, de 50 anos para 26 anos, para que esses benefícios tenham condição de chegar às pessoas o mais rápido possível.

Desigualdades regionais

Secretário extraordinário do Ministério da Fazenda para tratar da reforma tributária, o economista Bernardo Appy concordou que o intuito da criação do Fundo de Desenvolvimento Regional (FNDR) é ajudar a reduzir as desigualdades regionais, mas observou que a definição de seus critérios de distribuição é decisão de caráter político.

— É um instrumento mais eficiente que os benefícios fiscais para fazer a política de desenvolvimento, porque hoje todos os estados concedem benefícios fiscais. Então o diferencial a favor dos estados menos desenvolvidos acaba sendo mitigado pelo fato de que os estados mais desenvolvidos também dão benefícios fiscais. E, segundo, o Fundo de Desenvolvimento Regional vai poder alcançar atividades que hoje não são alcançadas pelos instrumentos dos benefícios fiscais do ICMS; por exemplo, incentivo ao setor de serviços, que é algo que não é possível fazer hoje no âmbito do ICMS. Acho que esse é um ponto importante.

Para o governador da Bahia, Jerônimo Rodrigues, é fundamental a criação de uma representação de governadores junto ao Conselho Federativo. Para ele, é importante a manutenção de um texto constitucional que não penalize os estados desenvolvidos, mas que também beneficie aqueles que não tiveram, historicamente, oportunidades de desenvolvimento.

— Sei da dificuldade da gente em conseguir encontrar o meio termo para que possamos atender estados, municípios, União, para que possamos atender as divergências existentes, o que é natural [...], mas que prevaleça o nosso interesse federativo e o interesse da defesa do nosso país. 

"Espinha dorsal"

Kajuru considerou o IBS a "espinha dorsal" da PEC. Ele questionou o governador de Goiás, Ronaldo Caiado, sobre as motivações de críticas que o ex-senador tem feito a esse ponto da proposta. E quis saber a opinião de Caiado sobre estudo publicado nesta segunda-feira (28) pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), segundo a qual a reforma tributária, da forma como foi aprovada na Câmara, beneficiaria 50% dos estados e 82% dos municípios.

— Isso é falta de confiança num conselho federativo? Pergunto. O Senado poderia fazer o papel deste conselho, já que representa os estados da Federação e o Distrito Federal? A redistribuição de receitas prevista na esfera municipal reduziria em 21% o grau de desigualdade entre os municípios, medido pelo Índice de Gini. A grande diferença hoje existente entre os municípios mais ricos e os mais pobres deve cair em todas as unidades da Federação. Ainda, segundo o Ipea — uma pesquisa discutível, a meu ver —, nenhuma capital e, no máximo, 32 municípios muito ricos correm o risco de ter queda de arrecadação em algum momento da transição, considerando um cenário mais pessimista, no que diz respeito ao crescimento da economia.

Para Caiado, nunca existiu nenhum tema, em nenhuma emenda à Constituição, que atingisse tanto a vida dos cidadãos como a reforma tributária. Ele ponderou que o assunto não foi discutido de forma satisfatória pela Câmara dos Deputados, mas considerou que o Senado acerta agora, ao ouvir os governadores. Em resposta a Jorge Kajuru, o governador de Goiás considerou a metodologia do Ipea "obra do achismo" e solicitou "dados concretos". Caiado critica a criação do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) pela PEC 45 e diz que a correção na arrecadação do ICMS seria mais viável do que a transformação dessa tarifa em novo imposto.

— Por que o IVA é algo importante? Ah, nós vamos regularizar, então, e inserir o nosso IBS. Mas não foi esse o sentimento do Ulysses Guimarães? O Ulysses Guimarães e a Constituinte não criaram o ICMS para ser o nosso IBS? Se tem um emaranhado no ICMS, se é um manicômio tributário o ICMS, por que não corrigi-lo? Por que eu vou buscar um IVA que só existe numa França, pouco maior do que meu Goiás? 'Ah, mas o IVA cresce nos países em que foi implantado'. Mandei levantar: dos 16 países, quatro só tiveram aumento do número desses trabalhadores na demanda. Os outros doze, todos tiveram diminuição no emprego. Mas o IVA é uma solução? Está aqui na Argentina, do lado. A solução não é essa — avaliou.

Conselho Federativo

Embora concorde com a necessidade de reforma tributária, o governador do Amapá, Clécio Luis, manifestou preocupação quanto à eventual governança do Conselho Federativo. Ele defendeu que todos os estados estejam representados no texto da PEC, e não por lei complementar, e afirmou que o Senado saberá dar equilíbrio ao assunto:

— A ideia do conselho, filosoficamente falando, é muito importante, mas, se é um conselho da Federação, os entes federados precisam se sentir representados, e se sentir representados como unidades da Federação, porque, se nós tivermos um conselho em que haja uma hegemonia de uma região sobre a outra, nós perdemos todos os princípios, de cara, da Federação brasileira, do federalismo. Então, nós apoiamos a reforma, achamos que ela é importante, é necessária, precisa cumprir alguns objetivos muito importantes há tempos inclusive, mas esse conselho precisa representar a Federação.

O senador Esperidião Amin (PP-SC) se mostrou contrário à criação do Conselho Federativo para gerir o Imposto sobre Bens e Serviços, por considerar que o colegiado colocaria "mais poder em Brasília e menos no Brasil". Ele apresentou emenda para supressão desse dispositivo.

— Quem mais se aproxima do Conselho Federativo é o Senado: delibera e é federativo. Talvez um comitê gestor para domesticar algoritmos, sintetizando, à semelhança do Super Simples, possa ser uma solução, mas sem essa pompa e circunstância de Conselho Federativo, mas um comitê gestor — sugeriu.

Zona Franca de Manaus

O governador do Amazonas, Wilson Lima, manifestou preocupação com a nova modelagem de cobrança no destino, prevista na PEC 45/2019, e também com a extinção do IPI, do PIS e do Cofins para atividades como a Zona Franca de Manaus. Ele ressaltou que a atividade é o modelo mais exitoso de desenvolvimento econômico, desenvolvimento social e de preservação da floresta, e que emprega aproximadamente 500 mil pessoas, direta e indiretamente, no comércio e em outras atividades econômicas do estado.

Para Lima, a igualdade tributária para a região é prejudicial, já que uma televisão que custa cerca de R$ 1 mil para ser produzida em lugares como São Paulo não pode ter o mesmo valor no Amazonas. O governador ressaltou que empresas amazonenses precisam de dez dias, pelo menos, para colocar esse produto no mercado consumidor. Sem essa condição de favorecimento tributário, elas não se sustentarão no local, disse ele.

— Sem a Zona Franca de Manaus, o Amazonas é terra arrasada. Nós estamos no Amazonas, no maior estado da Federação do Brasil, com a maior extensão de floresta contínua do planeta. E tem se falado muito em outras matrizes econômicas, em outras possibilidades de atividades econômicas. Elas são importantes, mas são complementares à Zona Franca de Manaus. Não há como abrir mão da Zona Franca. Não há nenhum outro modelo e nenhuma outra atividade econômica no Amazonas ou na região que tenha a capacidade de empregar uma quantidade tão significativa de trabalhadores, de pessoas que moram naquela região. É por isso que a gente não abre mão e tem lutado muito por esse modelo. 

Neutralidade de tributos

O relator da PEC 45/2019, senador Eduardo Braga (MDB-AM), disse que o alvo da proposta é a simplificação tributária e o equilíbrio federativo, com a garantia ao contribuinte da neutralidade da carga tributária. Ele destacou o espirito de responsabilidade do Senado "ao deliberar uma matéria tão importante", após 40 anos de ampla discussão do assunto no país. Outro ponto de atenção das autoridades, conforme Braga, é não gerar mais encargos tributários sobre os cidadãos do país.

— Garantir segurança jurídica e transparência. Estamos iniciando esse processo ouvindo setores produtivos, da federação e trazendo, portanto, a contribuição do Senado nesse importantíssimo texto, com a responsabilidade e a convicção de que o Brasil precisa não aumentar a carga tributária para o contribuinte brasileiros. Creio ser este o ponto mais importante da reforma: Que isso não represente aumento de carga de impostos.

Novas audiências públicas

Rodrigo Pacheco observou que o texto da reforma tributária já foi alvo de inúmeros debates e de um intenso trabalho da Câmara dos Deputados, ressaltando que a atual etapa de discussão e votação cabe ao Senado. O presidente da Casa destacou a importância do consenso entre os setores produtivos e os entes federados e ponderou que cada um dos atores envolvidos no processo precisa estar munido do sentimento de coletividade, onde "é mais importante ceder do que conquistar".

O presidente do Senado adiantou que em setembro serão feitas novas audiências públicas sobre a PEC, reunindo representantes de diversos setores da sociedade e especialistas, no intuito de se extrair o sentimento de todos sobre o tema.

— A missão está a cargo do Plenário e da Comissão de Constituição e Justiça [CCJ], a quem cabe a missão de analisar a PEC 45, e da CAE [Comissão de Assuntos Econômicos], que tem a função de discutir e amadurecer a proposta.

Agência Senado (Reprodução autorizada mediante citação da Agência Senado)