CCJ aprova alterações na Lei de Improbidade Administrativa; Plenário deve votar nesta quarta

Seis alterações apresentadas pelo relator, senador Weverton (PDT-MA), ao projeto que modifica dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa (LIA — Lei 8.429, de 1992), possibilitaram a aprovação da matéria nesta quarta-feira (29) na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ).

As mudanças no relatório do PL 2.505/2021 foram possíveis após diversas reuniões na terça-feira (28) com senadores, lideranças da Câmara dos Deputados, prefeitos, representantes do Ministério Público e da sociedade civil organizada, além da realização de audiência pública pela comissão. O relatório deve ser votado em Plenário na tarde desta quarta.

— Nós estamos chegando não à solução ideal, mas à real. Não é 100%, mas é o que deu para se evoluir. E acredito que conseguimos avançar bastante — expôs o relator, que ainda tentará novo acordo na Câmara, antes de votação em Plenário, sobre a questão da transcrição intercorrente, bastante questionada pelo senadores na comissão.

O relator enfatizou que o projeto endurece a punição para quem comete o crime de improbidade administrativa.

— Vamos diferenciar os maus gestores dos que cometem a corrupção, o ato de improbidade administrativa — completou Weverton.

Alterações

Sem prejuízo do juízo técnico e com a manutenção da rejeição de 45 emendas anteriormente apresentadas, o relator acatou sugestões e as apresentou nesta quarta-feira.

— Houve um pedido do Ministério Público para deixar claro no texto — estou incluindo agora no texto —, para ressalvar a condenação em honorários de sucumbência apenas para os casos de comprovada má-fé. Está resolvido esse ponto. Segundo ponto: aumento do prazo de inquérito para um ano, prorrogável por mais uma única vez, mediante o fundamento submetido à revisão da instância competente do órgão ministerial, conforme dispuser a respectiva lei orgânica. Terceiro ponto: aumento do prazo de transição para a manifestação do interesse do Ministério Público. Nós estamos mudando de 120 dias para um ano.

O relator também excluiu a necessidade de dolo específico dos atos de improbidade decorrentes do descumprimento da legislação de acesso à informação; incluiu ressalva quanto à possibilidade de configuração de nepotismo na hipótese de indicação política; e, por fim, suprimiu a disposição quanto à aplicabilidade retroativa das disposições da Lei.

Audiência pública

O vice-presidente da CCJ, senador Antonio Anastasia (PSD-MG), afirmou que a audiência pública foi o "start" para realizar o acordo, “que tem pontos positivos e negativos, mas é uma composição”.

Líder do governo no Senado, Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE) também enfatizou que esse é o melhor relatório possível para conciliar os interesses envolvidos, “em defesa da coisa pública, dos instrumentos públicos”.

Autor do requerimento da audiência pública realizada na terça-feira, o senador Alvaro Dias (Podemos-PR) apresentou voto contrário, mas disse estar na expectativa de evoluir para uma deliberação favorável em Plenário.

— O senador Weverton, como um ourives competente, vem lapidando o projeto proveniente da Câmara. Desacreditávamos de um acordo e nos foram apresentados sete pontos revistos, que temos de reconhecer. Queremos mais um avanço importante. Imaginávamos um projeto que incluísse também três pontos: com relação a punição para os casos de culpa grave ou grosseiros, com relação as condutas previstas no rol do artigo 11 da LIA, e em relação a transcrição intercorrente. Temos esperança que esse último possa ser resolvido em acordo com as lideranças da Câmara.

O senador Lasier Martins (Podemos-RS) retirou seu voto em separado, após o que ele nomeou como uma “boa construção, muito bem encaminhada”, para ser concluída em Plenário.

— Recebemos um projeto que não era bom. A audiência pública foi determinante. Destaco o papel dedicado do senador Weverton, em reunião ontem à noite com lideranças da Câmara. Apresentei o voto em separado com nove itens, e vários foram considerados nesse diálogo Falta o arremate.

O senador José Aníbal (PSDB-SP) defendeu a ampliação do rol da improbidade administrativa, incluindo nessa lista tipificações como prisão ilegal, tortura, [repasse, por parte de um servidor público ou prestador de serviços da administração, de parte de sua remuneração a políticos e assessores], disparo de arma de fogo por policial, tortura, cobrança de honorário por médico do Sistema Único de Saúde (SUS), entre outros.

Alessandro Vieira (Cidadania-SE) também fez coro quanto à necessidade de revisão de item que trata da prescrição intercorrente.

— A prescrição intercorrente envolve mais de 40% das ações em andamento, de muitos que hoje são deputados e senadores.  Isso é uma afronta a população. Ressalto o esforço do senador, mas estamos dando mais um passo em favor do prejuízo das contas públicas.

Improbidade por dolo

A principal mudança prevista no texto é a punição apenas para agentes públicos que mostrarem dolo, ou seja, intenção de lesar a administração pública. Atualmente, a lei considera improbidade administrativa “qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que cause lesão ao erário, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres”.

Weverton explica que o projeto suprime a modalidade culposa de improbidade administrativa sob o fundamento de que ações negligentes, imprudentes ou imperitas, ainda que causem danos materiais ao Estado, não podem ser enquadradas como atos de improbidade, pois lhes falta o elemento de desonestidade.  

No entanto, o relator ressalta que o afastamento da improbidade por culpa não significa que o ato praticado sem dolo seja considerado lícito e, portanto, não passível de punição. A culpa não dolosa, por negligência, imperícia e imprudência de servidor público, por exemplo, pode ser considerada ilícita, conforme estabelece a Lei 8.112, de 1990, que regulamenta a atividade do servidor público,.

O texto deixa claro ainda que o simples exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. O projeto também explicita que não configura improbidade ação ou omissão decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência.

Mudanças nos ilícitos

Entre os ilícitos tipificados, estão “receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público”.

Inclui-se nessa lista ainda “facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas”.

Atualmente, a lei prevê como ilícito a ação negligente na arrecadação de tributo ou renda e na conservação do patrimônio público. O projeto modifica esse trecho, estabelecendo que só estará sujeito à lei quem agir ilicitamente e não negligentemente. Do mesmo modo, será preciso configuração de ilícito, e não apenas negligência, na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.

Além disso, o projeto revoga trecho que classifica como ilícito liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a observância das normas ou influir para a sua aplicação irregular. Também foram revogados os incisos que classificam como improbidade administrativa praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento e retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício.

Dois outros trechos suprimidos tipificavam o não cumprimento de exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação e a transferência de recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área de saúde sem a prévia celebração de contrato ou convênio.

Por outro lado, o texto insere entre os tipos de improbidade o nepotismo, inclusive as nomeações recíprocas, e a prática de publicidade para promover agente público e para personalizar atos, programas, obras, serviços ou campanhas dos órgãos públicos.

No entanto, não se configurará improbidade, segundo a proposta, a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente. 

O relator acrescentou emenda para ressalvar, no entanto, que cometerá improbidade quem nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau.

O projeto estabelece ainda que, no caso dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública, será exigido dano relevante para serem passíveis de sanção.

Ministério Público

O projeto da Câmara estabeleceu que apenas o Ministério Público pode propor a ação, que seguirá o procedimento comum previsto no Código de Processo Civil (Lei 13.105, de 2015). Além disso, de acordo com o projeto, só o MP terá legitimidade para pactuar o acordo de não persecução.  

Se houver indícios de ato de improbidade, a autoridade que tiver conhecimento dos fatos representará ao Ministério Público competente para as providências necessárias.

Segundo Weverton, um dos motivos para isso é que, por vezes, o sucessor imediato do administrador propõe ação de improbidade por razões meramente político-partidárias, sendo o MP instituição mais independente das injunções políticas.

Contudo, ele afirma que a opção política do legislador em conferir ao Ministério Público exclusividade para propor ação de improbidade depende necessariamente da alteração de sua natureza jurídica de ação civil pública para ação sancionatória, de caráter repressivo, o que foi feito por meio de emendas.

Segundo o texto da Câmara, os atos de improbidade violam o patrimônio público e social dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no âmbito da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal, incluído o de Tribunais de Contas e do Ministério Público.

Já a emenda proposta por Weverton estabelece que os atos violam a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções e atentam contra a integridade do patrimônio público e social dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no âmbito da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal.

O relator introduziu um artigo para deixar claro que as ações contra improbidade não se confundem com ações civis públicas, que são exclusividade do MP. Conforme o artigo, a ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas na lei de improbidade e não constitui ação civil.

Agente e recursos públicos

O projeto considera agente público o político, o servidor público e todos que exerçam, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas.

Em relação aos recursos de origem pública, sujeita-se às sanções o particular, pessoa física ou jurídica, que celebra com a administração pública convênio, contrato de repasse, contrato de gestão, termo de parceria, termo de cooperação ou ajuste administrativo equivalente.

As disposições previstas no projeto são aplicáveis também aos que, não sendo agente público, induzam ou concorram dolosamente para a prática de ato de improbidade. O texto ressalva que sócios, cotistas, diretores e colaboradores de pessoa jurídica de direito privado não respondem pelo ato de improbidade que venha a ser imputado à pessoa jurídica, salvo se, comprovadamente, houver participação e benefícios diretos.

De acordo com a proposta, o sucessor ou o herdeiro daquele que causar dano ao erário ou que se enriquecer ilicitamente estão sujeitos apenas à obrigação de repará-lo até o limite do valor da herança ou do patrimônio transferido.

Sanções

Os atos de improbidade administrativa implicarão suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal. A improbidade administrativa é um dos cinco casos previstos na Constituição para perda ou suspensão dos direitos políticos.

No caso de improbidade administrativa que leve a enriquecimento ilícito, a suspensão dos direitos políticos passa de 8 a 10 anos, conforme a lei atual, para até 14 anos. Assim, o texto acaba com a previsão mínima de tempo de suspensão.

Já a multa cai de três vezes o valor do acréscimo patrimonial, como previsto hoje, para o valor equivalente a esse acréscimo. A proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais passa de 10 para até 14 anos.

No caso de improbidade decorrente de concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário, o tempo de suspensão dos direitos políticos aumenta de 5 a 8 anos para até 12 anos. A multa cai de duas vezes o valor do dano para o equivalente ao valor. Já a proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios passa de 5 para até 12 anos.

Quando se tratar de atos de improbidade contra a administração pública, o pagamento de multa cai de até 100 vezes o valor da remuneração recebida pelo agente para até 24 vezes. A proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios sobe de 3 para 4 anos.

O projeto também modifica a regra para perda de função pública. O novo texto proposto dispõe que, nos casos de improbidade com enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário, a perda da função pública atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época em que foi cometida a infração.

Já na responsabilização da pessoa jurídica, deverão ser considerados os efeitos econômicos e sociais das sanções, de modo a viabilizar a manutenção de suas atividades, ressalta o projeto. Além disso, as sanções previstas somente poderão ser executadas após o trânsito em julgado da sentença condenatória.

Prescrição

Hoje as ações destinadas a levar a efeito as sanções previstas na lei podem ser propostas até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança; dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão no caso de servidor público (cinco anos) ou de empregado público (sem prazo definido); e até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas. 

Conforme o projeto, a ação para a aplicação das sanções prescreverá em oito anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

Outra emenda do relator prevê que o inquérito civil para apuração do ato de improbidade será concluído no prazo de 365 dias corridos, prorrogável uma única vez por igual período, mediante ato fundamentado. O prazo previsto inicialmente pelo relator era de 180 dias.

O projeto estabelece ainda que, nas ações e  acordos  regidos pela nova lei,  não  haverá  adiantamento  de  custas,  de preparo,  de  emolumentos,  de  honorários  periciais  e de  quaisquer  outras  despesas. Weverton acrescentou uma emenda que prevê condenação em honorários sucumbenciais em caso de improcedência da ação improbidade se comprovada má-fé.

Outras emendas

O relator também apresentou emenda para que, no prazo  de um  ano  a  partir  da  publicação  da lei,  o  Ministério  Público  competente  manifeste interesse  no prosseguimento  das  ações  por  improbidade  administrativa  em  curso ajuizadas  pela  Fazenda  Pública,  inclusive  em  grau  de  recurso. O prazo anterior previsto pelo relator era de 120 dias. Não  adotada  a  providência,  o  processo será  extinto  sem  resolução  do  mérito.

Weverton também acrescentou emenda para determinar que o disposto na nova lei não se aplica ao artigo da Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527, de 2011), que trata de conduta lícita de agente público ou militar. A iniciativa exclui a necessidade de dolo específico dos atos de improbidade decorrentes do descumprimento da legislação de acesso à informação.

Agência Senado (Reprodução autorizada mediante citação da Agência Senado)