O roteiro do novo pacto federativo
Senado e Câmara aceleram votações para concluir ajuste até o fim de 2015
Geraldo Magela/Agência Senado
Valparaíso (GO): fronteiras internas são palco de conflitos em torno da cobrança de impostos

 

Depois de uma campanha eleitoral que dividiu o país, o ano de 2015 nasceu para a política brasileira com a posse da presidente Dilma Rousseff, reeleita por maioria apertada em 2014. Só dois meses depois, no entanto, o ano revelaria seu signo: um acentuado protagonismo dos Poderes.

O marco inicial da nova fase foi o anúncio do presidente do Senado, Renan Calheiros, de que devolveria uma medida provisória integrante do ajuste fiscal implementado por Dilma. A MP elevava os recolhimentos previdenciários de alguns setores empresariais. Esse novo posicionamento, em face de realidade distinta daquela que marcou os 12 anos anteriores, reflete um quadro de complexas interações políticas e institucionais, inclusive do ponto de vista do relacionamento entre os três níveis da Federação: União, estados (e o Distrito ­Federal) e municípios.

“Com certeza estamos em um momento de ativismo dos Poderes. Não há como, na [atual] realidade nacional, que o Congresso não seja o Congresso, que a Presidência da República não seja a Presidência da República, que o Judiciário não seja o Judiciário e que o Tribunal de Contas [da União] não seja o Tribunal de Contas”, disse Renan logo depois de um encontro com prefeitos, no dia 17 de junho. O “ativismo” dizia respeito à decisão do TCU de solicitar informações ao governo sobre o manejo de medidas relativas ao superávit primário ­consideradas fora de padrão.

Os cerca de 60 chefes de Executivos municipais, também imbuídos de forte ativismo, haviam levado a Renan e ao presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha, uma série de reivindicações para tornar mais justo o tratamento aos municípios por parte da União. As cobranças dos prefeitos se inserem no chamado pacto federativo, o acordo político que viabiliza as relações entre os entes federados. O pacto, vêm alertando prefeitos, governadores e os próprios parlamentares, está roto, precisa ser rediscutido.

A renegociação, mais ampla que as anteriores, começou no dia 20 de maio, em um encontro dos governadores dos estados e do Distrito Federal com Renan e Cunha no Salão Negro do ­Congresso. Ali se consolidou o diagnóstico de que estados e municípios estão em conjuntura difícil, alguns “em situação de insolvência”, conforme a Carta pelo Fortalecimento da Federação, publicada pelo Senado. De forma sintomática, em julho o governo do Rio Grande do Sul deixou de pagar R$ 280 milhões da dívida renegociada com a União, problema típico da pauta para ser cumprida até o fim do ano.

“Com iniciativas como essas, o Senado, a Câmara dos Deputados e os governadores assumem cada vez mais o papel de principais protagonistas das propostas e soluções para as grandes questões ­nacionais”, disse Renan na abertura daquele encontro.

Sete dias depois, ele e Cunha estiveram no Centro Internacional de Convenções do Brasil, em Brasília, para saudar os integrantes da 18ª Marcha dos Prefeitos, movimento que, desde 1997, alerta o governo federal e o Parlamento sobre as dificuldades dos municípios. Convidada pelos prefeitos, Dilma não compareceu ao evento. Segundo Renan, “o país tem observado uma crescente centralização dos recursos pela União”, o que piorou com a crise econômica e o ajuste fiscal empreendido pelo governo desde o final de 2014.

“A crise traz muitos prejuízos, mas, paradoxalmente, desde a Constituinte o Congresso Nacional nunca foi tão forte para fazer as mudanças que a Federação necessita”, disse no mesmo encontro o senador José Serra (PSDB-SP).

Pedro França/Agência Senado
Renan: Congresso não criará obrigação para estados e municípios sem estabelecer contrapartida em recursos

Metas

“O pacto federativo precisa sair da esfera da lenda e se tornar realidade”, recomendou depois do evento com os prefeitos o presidente da comissão especial criada pelo Senado para tratar do assunto, senador Walter Pinheiro (PT-BA). Segundo o parlamentar, o compromisso assumido por ele com o presidente do Senado é não deixar para depois de 2015 as matérias fundamentais à efetivação das novas bases do pacto.

A demora mencionada por Pinheiro vem sendo alimentada por diversas tentativas de rever os termos da relação entre os entes federados desde que o acordo selado pela Constituição de 1988 começou a ser gradativamente rompido por mudanças legais ou práticas.

Uma dessas mudanças é representada pelas periódicas reduções do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para estimular as vendas de automóveis e eletrodomésticos, com efeito negativo sobre os Fundos de Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM).

A queixa de governadores estaduais e prefeitos é de que, enquanto reduz o abastecimento do FPE e do FPM, via corte do IPI, a União aumenta as alíquotas de contribuições que não divide com os demais entes, como aquela para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins).

No entender do presidente da Confederação Nacional de Municípios (CNM), Paulo Ziulkoski, é providencial a ação do Legislativo diante de um problema que vem se prolongando e acabou agravado pela crise econômica. “Nós temos que trabalhar mais com o Congresso. Hoje o Congresso assumiu um protagonismo muito maior”, observou o dirigente durante a marcha.

A expectativa dos governadores é a mesma e tem como um dos pontos principais a solução de problemas ligados à arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). O governador do Pará, Simão Jatene (PSDB), observa que, desde o início da vigência da Lei Kandir, em 1996, a União deixou de repassar aos estados R$ 345 bilhões que deveriam ter entrado nos cofres dessas unidades federativas a título de compensação por perdas decorrentes da desoneração dos produtos para exportação.

Segundo Jatene, a compensação, que no início cobria 90% das perdas dos estados, está reduzida hoje a menos de 5%. Para ele, a postura da União de não compensar estados que contribuem para o equilíbrio das contas externas do país, ao tornar mais competitivos os preços dos exportáveis, é “uma violência contra a Federação”.

Desenvolvimento

Os estados também aguardam a criação de fundos de compensação e desenvolvimento para fazer frente à unificação das alíquotas do ICMS em operações interestaduais, hoje utilizadas na fratricida guerra fiscal. Ao chegar ao Senado para o encontro com os chefes de Executivos estaduais, Renan Calheiros disse que a reforma do ICMS é a mais importante no momento. Para isso, reforçou, é preciso chegar a um mecanismo que compense os estados que vierem a perder receita a partir da nova tabela.

“Não se pode reduzir alíquotas do ICMS, que é a grande mudança tributária do país, sem que o governo defina quais as fontes de compensação. Estamos aguardando a conclusão desse processo para que possamos finalmente unificar as alíquotas e colaborar com o desenvolvimento do país”, observou Renan.

“Sou a favor da reforma do ICMS, fazendo uma redução das alíquotas interestaduais gradualmente. Isso fará com que o imposto caminhe da origem para o destino [e se aplique] mais ao consumo”, argumenta o governador de São Paulo, Geraldo Alckmin (PSDB).

Ele admite que, durante a transição, alguns estados ganharão e outros perderão, o que torna necessária a criação do fundo compensatório. “O Nordeste ganha e os estados exportadores líquidos [como São Paulo] perdem, vários vão perder”. A vantagem, conforme Alckmin, é que um entendimento voltado para a redução das alíquotas interestaduais evita a guerra fiscal.

A unificação das alíquotas é um dos nós do intrincado sistema de impostos e contribuições brasileiro. Duas reformas tributárias, uma no governo Fernando Henrique e outra no governo Lula, fracassaram, entre outros motivos, porque mudanças no ICMS poderiam provocar desequilíbrios federativos.

Veja como é cobrado o ICMS e o impacto da guerra fiscal

Capitais repatriados

“A questão mais difícil de resolver é a unificação das alíquotas do ICMS”, advertia igualmente o relator da Comissão Especial para o Aprimoramento do Pacto Federativo, senador Fernando Bezerra Coelho (PSB-PE), na manhã de 19 de junho, horas depois de um encontro com o ministro da Fazenda, Joaquim Levy.

Otimista em relação a uma proposta de política de desenvolvimento regional apresentada por ele à comissão, o parlamentar tratou com Levy da ideia de um imposto sobre heranças e doações destinado a um fundo de desenvolvimento para os estados. Esse fundo substituiria a prática dos estados de concederem incentivos a empresas com base em alíquotas diferenciadas de ICMS, redução da base de cálculo e outros itens de um arsenal usado na guerra fiscal mencionada por Alckmin.

Bezerra calcula que o fundo de desenvolvimento só seria viável com um orçamento de R$ 10 bilhões. O valor proposto por Dilma para um fundo semelhante era de R$ 4 bilhões ao ano. “Os governadores se recusaram a discutir a proposta de R$ 4 bilhões. Não era um instrumento suficiente, vigoroso, poderoso, para substituir os incentivos fiscais com os quais eles conseguem promover políticas de desenvolvimento industrial e de animação do setor do agronegócio nos respectivos estados do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste”, relembrou Fernando Bezerra aos seus pares da comissão do pacto.

No ano passado, o senador Walter Pinheiro sugeriu um valor de R$ 8 bilhões. Diante de tais necessidades, e da recusa do governo em aumentar a carga tributária, o presidente da Comissão de Assuntos Econômicos, senador Delcídio do Amaral (PT-MS), e o senador Randolfe Rodrigues (PSOL-AP), vice-presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito do HSBC, articularam com o governo o encaminhamento de propostas que permitam o suprimento dos fundos de desenvolvimento e de compensação com ­dinheiro da regularização de capitais brasileiros no exterior não declarados ao fisco.

O fundo é essencial, portanto, para que o ICMS se pareça com os impostos sobre valor agregado cobrados na Europa Ocidental. Esse também era o objetivo dos formuladores da Emenda à Constituição 18, de 1965, que criou o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias (ICM), ao qual se acrescentou o “S” de serviços em uma lei de dez anos depois, a 24/1975.

Há duas propostas para a reforma definitiva do ICMS: o Projeto de Resolução do Senado 1/2013, enviado pela Presidência da República, e a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 41/2014, de autoria do senador Walter Pinheiro. Tanto o PRS quanto a PEC estabelecem a unificação das alíquotas, partindo de 11%, com redução progressiva até 4%.

Pedro França/Agência Senado
Delcídio: regularização de capitais brasileiros no exterior vai compensar estados pelo fim da guerra fiscal

Dívidas

A PEC de Walter Pinheiro foi lida em Plenário no ano passado imediatamente após a aprovação de projeto que trata de outra perna do pacto: a solução para as dívidas estaduais e municipais com a União. Antes os encargos eram calculados com base no Índice Geral de Preços — Disponibilidade Interna (IGP-DI), mais juros que chegavam a 9% em alguns casos. Com a nova norma, passou a valer o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) mais juros de 4% ao ano, com efeito retroativo. Depois de algumas peripécias, o governo acertou com o Congresso o início da aplicação das novas regras para janeiro de 2016.

Outra solução para o chamado fim da guerra fiscal é a legalização dos incentivos criados por estados e Distrito Federal. Para isso, Walter Pinheiro defende a aprovação do PLS 130/2014, da senadora Lúcia Vânia (sem partido‑GO), que convalida os benefícios concedidos sem prévia aprovação do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), como determina a Lei 24/1975. Em seguidas decisões, o Supremo Tribunal Federal (STF) tem se pronunciado pela inconstitucionalidade da guerra fiscal. Está em exame na Corte, inclusive, a Proposta de Súmula Vinculante (PSV) 69, do ministro Gilmar Mendes, que estenderia aos próximos julgamentos o mesmo parecer e configuraria uma pá de cal nesses incentivos. A súmula só não foi aprovada até o momento no aguardo de uma norma legislativa que pacifique a questão.

Além dos embaraços eminentemente tributários e financeiros, há outros nós a serem desatados no caminho do pacto. Referem-se à execução de políticas públicas, o que demanda não apenas recursos, mas repartição de responsabilidades. Renan tem tocado numa questão sensível para a maioria dos brasileiros e que foi objeto de debates durante a campanha eleitoral de 2014: a da segurança pública.
Ele cobrou da presidente Dilma Rousseff a promessa de que iria dividir com os estados a responsabilidade sobre a segurança pública: “O governo tem que rapidamente decidir o que vai fazer em relação a isso porque os estados não aguentam mais tantas atribuições”.

Edilson Rodrigues/Agência Senado
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