“Ninguém mora na União”: o princípio da simetria

Transcrição
F: Olá, eu sou a Fernanda Nardelli e este é o podcast “Legislativo - que poder é esse? Uma produção Rádio Senado. Aqui você ouve o consultor do Senado Federal João Trindade Cavalcante Filho, destrinchando pra gente o funcionamento do parlamento. Nessa primeira temporada, estamos falando sobre os princípios do processo legislativo. No episódio anterior, tratamos da separação dos poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário. Hoje o tema é o princípio da simetria, que aí envolve as esferas federal, estadual e municipal. F: Bom, João, nós estamos falando dos princípios do processo legislativo e agora chegou a vez do princípio da simetria. Do que se trata esse princípio da simetria? J: Pois é, Fernanda, esse princípio é realmente um princípio basilar do processo legislativo e ele significa a necessidade de que haja uma simetria, daí o nome, entre o processo legislativo, as regras básicas do processo legislativo da União, do processo legislativo previsto na Constituição Federal, em relação ao processo legislativo estadual, distrital e municipal. Então quer dizer, o que a gente tá prevendo aqui é que as regras básicas do processo legislativo federal, elas se aplicam automaticamente. Eu acho que o ponto central aqui exatamente esse advérbio automaticamente, aplicam-se automaticamente, aplicam-se independentemente de previsão específica para os estados, o Distrito Federal e os municípios. Esse é um princípio reconhecido, tradicional na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, tradicionalmente reconhecido e aplicado, apesar de que uma parte dos estudiosos do processo legislativo e principalmente da parte do federalismo, o pessoal critica um pouco essa visão por dizer que ela indevidamente tolhe as competências ou o poder discricionário dos estados, do DF e dos municípios. Mas de acordo com a jurisprudência então do STF, as regras básicas do processo legislativo federal são obrigatórias também para o processo legislativo estadual, distrital e municipal. E aí, se você me permitir um exemplo, eu daria como exemplo aqui pros nossos ouvintes o caso da iniciativa privativa, o caso das hipóteses de iniciativa privativa. Você pega, por exemplo, na esfera federal, somente por iniciativa do Presidente da República, quer dizer, do chefe de governo, é que o Congresso Nacional pode votar projetos de lei sobre criação de cargos públicos na administração federal, no executivo federal. Criação de cargos públicos no executivo federal, matéria de iniciativa privativa do Presidente da República. Por simetria, para que a assembleia legislativa, ou seja, na esfera estadual, crie cargos, vote o projeto de lei de criação de cargos na esfera estadual, tem que ser por iniciativa do Governador. E, do mesmo jeito, da mesma forma para a Câmara Municipal propor ou discutir, na verdade, projetos de lei sobre criação de cargos públicos no executivo municipal, isso tem que acontecer por iniciativa privativa do Prefeito. Você vai meio que por tabela, por simetria, você vai aplicando as regras básicas do processo legislativo da União para os estados do Distrito Federal e os municípios. É nisso que consiste esse chamado princípio da simetria. F: Eu trouxe aqui um exemplo do que o João acabou de falar. No final de 2020, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional uma lei do Pará que concedeu adicional de interiorização para militares. O motivo da decisão: a lei foi de iniciativa parlamentar, quando deveria ter sido apresentada pelo governador do estado. Reportagem: "O plenário do Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade de normas no estado do Pará que preveem acréscimo de cinquenta por cento sobre o soldo de servidores militares estaduais a título de adicional de interiorização. A lei foi de iniciativa parlamentar, mas conforme a relatora da ação no Supremo, ministra Cármen Lúcia no caso de leis que disponham sobre o regime jurídico e a remuneração dos servidores civis e militares da administração estadual, a iniciativa compete aos governadores." F: Agora essas regras básicas na esfera federal elas estão previstas na Constituição. Como é que isso funciona nos Estados e municípios? Eles têm também uma constituição, uma lei que defina essas regras do processo legislativo? J: Eles têm sim. No caso, como o Brasil é uma federação, então cada ente da federação, cada nível federativo, ele vai ter, vai editar a sua própria lei básica, a sua própria lei fundamental. Então, por exemplo, no caso dos estados, cada estado edita a sua constituição estadual, cada município edita a sua Lei Orgânica municipal e também o Distrito Federal, ele vai editar a sua própria Lei Orgânica também do Distrito Federal. Nessas leis básicas, você vai encontrar realmente o regramento sobre o processo legislativo específico de cada ente da federação. Só que todas essas leis básicas vão ter que seguir os princípios fundamentais do processo legislativo contidos lá na Constituição Federal. Então, por exemplo, todas as regras de iniciativa privativa e de quórum de lei ordinária, de quórum de lei complementar e sanção e veto, de prazo pra sanção e pro veto, tudo isso que está na Constituição Federal se aplica automaticamente, se aplica independentemente até de previsão na Constituição Estadual, lei orgânica municipal ou lei orgânica do Distrito Federal. Aliás, Fernanda, houve casos em alguns estados tentaram prever regras diferentes nas suas constituições estaduais - prazo diferente pra sanção ou o veto, hipóteses diferentes de iniciativa privativa - e o STF disse "não, olha, nessas regras básicas, a Constituição Estadual tem que seguir o lineamento geral da Constituição Federal, tem que haver uma simetria entre esses processos legislativos", inclusive porque o artigo 25 da Constituição Federal, ele é bem claro né? O caput do artigo 25 fala que os estados organizam-se e regem-se pelas constituições e leis que adotarem, observados, obedecidos os princípios estabelecidos nesta Constituição. Então essa parte final do caput do artigo 25 vincula os estados a seguirem as regras básicas do processo legislativo previsto na Constituição Federal. F: Agora você falou que tem juristas que questionam isso, né? Como é que fica, seguindo tudo certinho, o princípio da simetria, como é que fica a autonomia dos estados e municípios? Quando eles vão elaborar a Constituição, a Lei Orgânica, qual é o a margem de autonomia que esses entes têm? J: Olha Fernanda, na verdade essa margem de autonomia que os estados, o Distrito Federal e os municípios têm em matéria de processo legislativo é realmente muito pequena, viu? É muito pequena, eu inclusive me enquadro entre aqueles que até que defendem a existência de um princípio de simetria, mas que entendem que o STF às vezes maximiza esse princípio em detrimento da liberdade de escolha de cada estado. Eu vou te dar alguns exemplos práticos, que eu acho que o nosso ouvinte vai concretizar um pouco mais essa discussão. Veja só, no final do ano de 2020, o STF deu uma decisão considerando que os estados não têm liberdade pra definirem quais matérias que são de lei complementar, que são reservadas ao quórum diferenciado da lei complementar. O Estado tem que seguir até na definição de quais matérias são ou não lei complementar, ele tem que seguir o regramento federal. Um exemplo prático: na esfera federal o estatuto dos servidores públicos é matéria de lei ordinária, a lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Mas alguns estados previram nas suas constituições estaduais que essa matéria deveria ser tratada, o regime jurídico dos servidores estaduais, deveria ser tratada por lei complementar. Deveria ser votada por maioria absoluta. O STF invalidou isso. Me parece um exagero, sabe? Me parece que eu tenho que deixar, eu tenho que reconhecer que o estado é um ente federativo autônomo. Ele tem que poder na sua constituição estadual definir o que é ou não matéria de lei complementar. Por outro lado, existem alguns espaços, vamos dizer assim, em que o estado membro principalmente tem um poder de autodeterminação maior, porque a própria Constituição Federal permitiu. É o caso da definição das hipóteses e das porcentagens e da aplicação da iniciativa popular. Vê que interessante. Nos municípios, a iniciativa popular já tem uma porcentagem pré-definida, pré-fixada na Constituição. A iniciativa popular pode ser exercida na esfera municipal mediante a apresentação de um projeto de lei à Câmara Municipal subscrito por 5% do eleitorado municipal. Aí o município não tem nenhum espaço de autonomia, ele tem que seguir esses 5% previstos no artigo 29 inciso 13 da Constituição. Mas quando se refere aos estados, o artigo 27 parágrafo 4º da Constituição Federal deixa cada Estado livre para definir suas regras de iniciativa popular, diz que a iniciativa popular na esfera estadual será exercida na forma da lei. Então aqui você deixa realmente os estados livres, e olha que interessante. Alguns estados aqui adotaram até uma hipótese de participação popular mais intensa, mais efetiva do que existe na esfera federal, porque na esfera federal, não se admite iniciativa popular de emenda constitucional, só de projeto de lei ordinária ou de projeto de lei complementar. Na esfera estadual vários estados e o Distrito Federal, permitem a iniciativa popular por meio inclusive de apresentação de emendas à Constituição Estadual, ou no caso do Distrito Federal de emendas a lei orgânica do DF. Então você vê assim, quando eu dou esse espaço de discricionariedade, esse espaço de liberdade para os estados, eles vão fazer experimentações institucionais e às vezes até algumas experiências que a gente vai poder ver se importa ou não para o ordenamento federal. Então, basicamente eles têm muito pouco espaço, só quando a própria Constituição vai trazer essa exceção, como é o caso do 27, parágrafo 4º, ou quando o Supremo Tribunal Federal, vamos dizer assim, flexibiliza um pouco essa simetria. Por exemplo, o STF já disse que o quorum de aprovação de emenda à Constituição na esfera federal, que é de três quintos, não é de observância obrigatória para os estados. Então, alguns estados, por exemplo, preveem o quórum de dois terços para aprovação de emendas respectivas constituições estaduais e o STF disse que isso tava ok. Mas se você for olhar são hipóteses bem pontuais. Basicamente a gente fala que o Estado ele tem que seguir tudo que tá do processo legislativo federal, exceto aquilo em que realmente o STF ou a própria Constituição traduzir de forma expressa que ele não tem essa obrigatoriedade de seguir. F: A gente tá falando do princípio da simetria no processo legislativo. Existe alguma outra regra da Constituição que exija esse princípio da simetria? O que me veio à cabeça aqui foi a reforma da Previdência né? Que a gente teve a reforma da Previdência que mudou as regras na esfera federal e houve essa discussão com relação aos estados, se entrariam, se não entrariam... eu me lembro que uma proposta anterior até previa que os estados não fizessem reformas previdenciárias, teriam que adotar as regras que estavam determinadas na Constituição... Então, eu como leiga quero saber se você ter no texto constitucional uma coisa nesse sentido de, na ausência de uma lei você aplicar aquela regra que está na Constituição, se isso pode ser entendido também como uma simetria. J: Esse caso aí de você dizer ‘olha na ausência de você aplicar uma lei federal’ a gente poderia chamar talvez uma simetria atenuada, uma simetria subsidiária, né? Isso daí acontece, tem um caso interessante disso daí na lei de processo administrativo. Alguns estados, cada ente da federação tem que fazer sua lei de processo administrativo, mas alguns estados não a fizeram e aí o STJ, o Superior Tribunal de Justiça, ele já decidiu que, nos estados que não possuam lei de processo administrativo própria, aplica-se subsidiariamente a lei 9.784, de 27 de janeiro de 1999, a lei de processo administrativo federal. Aí seria uma espécie de uma simetria por analogia, né, uma simetria subsidiária talvez. Agora, na verdade, o princípio da simetria permeia toda a Constituição. Você tem regras básicas da Constituição Federal que se aplicam automaticamente para estados e municípios. Por exemplo os princípios da administração pública lá do artigo 37, os direitos e garantias fundamentais notadamente do artigo quinto, as regras orçamentárias, se você for olhar na Constituição você só tem regras sobre elaboração do orçamento da União, né? Mas aí, por analogia, por simetria, na verdade, aquilo se aplica para o orçamento estadual, distrital, do orçamento municipal... E um caso bem interessante é o caso das CPIs. O artigo 58, parágrafo terceiro, trata das CPIs, e ele prevê lá que a CPI pode ser instaurada mediante requerimento de um terço dos membros da Câmara ou do Senado. Alguns estados previram frações diferentes, e o STF disse que "não. Olha, todo mundo, para instaurar CPI nos respectivos âmbitos, estadual, distrital ou municipal, tem que seguir aqui a mesma regra, essa mesma regra do um terço". Então, na verdade o princípio da simetria não é um princípio específico do processo legislativo, é um princípio que permeia todo o federalismo brasileiro e aí se aplica inclusive pra questão também do processo legislativo. E você citou um caso interessante, que foi o caso da reforma da Previdência, da Emenda Constitucional 103 de 2019, ela é motivo de revolta por parte de governadores e prefeitos, porque a reforma da Previdência teve aplicabilidade para a esfera federal e deixou cada estado e município livre pra adotar as novas regras mais restritivas pra aposentadoria ou não. E aí os governadores e prefeitos muitas vezes reclamam pra gente dizendo ‘olha é interessante nunca dão liberdade pra gente pra fazer nada. Aí na questão da reforma da previdência, que é uma coisa que tem ônus político gigantesco, aí deixam a gente livre pra gente poder ter que brigar com os servidores, com os sindicatos, etc". Então realmente é uma questão, uma relação meio ambígua que existe com o princípio da simetria, mas ele realmente permeia todo o federalismo brasileiro, não apenas a questão do processo legislativo. F: Depois da aprovação da reforma da Previdência em 2019, o Senado votou a chamada PEC Paralela, uma proposta alternativa que permitia que estados e municípios também mudassem as regras previdenciárias de acordo com o que já seria aplicado na esfera federal. O texto, é claro, teve o apoio de gestores estudais e municipais, mas até hoje está aguardando votação na Câmara dos Deputados. Uma reportagem feita na época em que a PEC estava sendo discutida no Senado mostra pra gente que presidentes de assembleias estaduais de todo o país contavam com a aprovação do texto. Reportagem: Presidentes de assembleias estaduais defenderam a aprovação da PEC Paralela da reforma da Previdência. A proposta incluiu estados e municípios nas mesmas regras da União. Segundo levantamento feito pelo site de notícias G1, de janeiro a abril apenas quatro estados e o Distrito Federal não tiveram problemas de déficit na Previdência. O presidente da União Nacional dos Legisladores e Legislativos Estaduais, deputado Kennedy Nunes, de Santa Catarina, afirmou que a PEC Paralela vai facilitar a votação das novas regras de aposentadoria pelas assembleias. ‘Mas o que nós queremos é que não venha de uma forma aberta pra que trazer para as assembleias legislativas a briga de setores e classes que não teve até aqui. Então, nós não queremos ter que pagar este preço, por quê? Nós queremos que venha algo fechado e que seja chancela nossa pra facilitar a discussão’. O presidente da Frente Nacional de Prefeitos Jonas Donizette também pediu a aprovação da PEC Paralela. ‘Hoje os municípios estão praticamente na mesma situação do Brasil, a parte previdenciária consumindo muitos recursos. Pras pessoas terem uma ideia, praticamente o complemento de aposentadoria está consumindo cerca de 70% da receita do IPTU, um dinheiro que poderia tá sendo usado pra conservação, pra zeladoria do município, pra saúde, pra educação. Então é de extrema importância essa PEC Paralela’. F: Agora como a gente tá falando aqui processo legislativo, acho que vale a pena rapidamente, João, a gente falar da estrutura estadual e municipal, porque nós temos na esfera federal nós temos a Câmara dos Deputados e temos no Senado Federal. Vamos falar um pouquinho como é que é essa estrutura tanto nos estados quanto nos municípios? J: Claro, Fernanda. Você lembrou de um aspecto importantíssimo, que é uma exceção ao princípio da simetria, derivada diretamente da estrutura do Poder Legislativo em cada estado da federação, em cada ente, cada nível da federação. Por que que eu digo isso? Como você muito bem explicou, na esfera federal, o poder legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que é um órgão bicameral né? Quer dizer, é um coração que tem dois lados batendo, o lado da Câmara dos Deputados e o lado do Senado Federal, o carpete verde e o carpete azul respectivamente. Agora na esfera estadual, distrital e municipal isso não se repete, né? Ao contrário dos Estados Unidos da América, em que existem senados estaduais, no Brasil não. No Brasil o legislativo estadual é unicameral, formado pela Assembleia Legislativa, composta então pelos deputados estaduais, no município também nós temos um legislativo unicameral, formado pelas Câmaras Municipais, que são compostas de vereadores, e na esfera do Distrito Federal, a gente tem a Câmara Legislativa do Distrito Federal, formada pelos deputados distritais. Então, por exemplo, algumas regras do processo legislativo federal são impossíveis de serem aplicadas por simetria, exatamente porque são regras específicas do bicameralismo. Vou te dar um exemplo prático o artigo 65 da Constituição ele não se aplica para Estados e municípios, porque o artigo 65 é o que fala da Casa revisora. Ele diz que o projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra Casa em turno único de sair de votação e o parágrafo único desse artigo 65 vai dizer que sendo o projeto emendado voltará à Casa iniciadora. Bom, obviamente uma regra sobre Casa revisora e Casa iniciadora só tem como ser aplicável na esfera federal, porque na esfera estadual distrital e municipal tem um legislativo unicameral. Inclusive a gente geralmente fala que o princípio da simetria tem dois tipos de exceção, tem duas situações em que a regra do processo legislativo federal não se aplica pros estados e municípios. Um: quando a própria Constituição der liberdade ao ente, que é aquele caso da popular que eu já citei do artigo 27, parágrafo quarto, ou então quando a regra federal for inaplicável, impossível de ser aplicada na esfera estadual, distrital e municipal, que é o caso do artigo 65 e de todo e qualquer dispositivo constitucional que preveja alguma tramitação de natureza bicameral. F: Uma outra questão que a gente já falou aqui também no podcast é aquela questão de quando o legislativo faz o papel de julgador, né? Nos estados e municípios como isso se daria? J: Pois é, na esfera estadual... na esfera municipal há uma certa simetria. Eu vou começar pelo município porque lá existe uma certa simetria. Tem um decreto lei, decreto lei 201, de 1977, ele vai tratar sobre os crimes de responsabilidade dos prefeitos. E aí para os prefeitos existem dois tipos de crime de responsabilidade, estão lá no artigo quarto desse decreto lei. Os crimes de responsabilidade propriamente ditos, cujo julgamento é na Câmara Municipal, e os crimes de responsabilidade impróprios, que na verdade são crimes comuns e que portanto são julgados no Tribunal de Justiça Estadual. Então assim, na esfera portanto municipal eu tenho uma certa simetria com que acontece na esfera federal né? Na esfera federal, lembrando, crime comum do presidente quem julga é o STF; crime de responsabilidade do presidente quem julga é o Senado. Agora na esfera estadual, aí já é bem diferente, sabe, Fernanda? Porque na esfera estadual lei de crimes de responsabilidade que é a lei 1.079 de 10 de abril de 1950, ela diz que nos Estados o julgamento do crime de responsabilidade do governador, o julgamento do impeachment do governador é feito por um órgão especial formado metade por deputados estaduais, por membros da Assembleia Legislativa, e a outra metade por desembargadores do TJ daquele estado. Então aí já é um arranjo institucional completamente diferente. E aí volta praquela questão: não se aplica a simetria porque a lei federal expressamente disse olha pros estados, a regra vai ser X Y Z. Então não se aplica aquela regra federal. Se a gente fosse seguir por simetria, o julgamento do governador porém impeachment seria na Assembleia Legislativa, né? Mas aí nesse caso a lei prevê um órgão especial. F: E a gente termina aqui o sexto episódio do nosso podcast. Hoje, o professor e consultor do Senado Federal, João Trindade Cavalcante Filho, falou sobre o princípio da simetria. No próximo episódio, vamos falar sobre a não convalidação das nulidades. Nunca ouviu falar disso? Então, eu espero você, pra gente entender junto. O podcast “Legislativo, que poder é esse?”, é uma produção da Rádio Senado com sonorização de André Menezes e Josevaldo Souza e pós-produção de Luana Correia. Hoje usamos reportagens da TV Justiça e da Rádio Senado. Eu sou a Fernanda Nardelli e te espero no próximo episódio.