O que deveria nortear a nova lei do impeachment?
Julgamento de Dilma Rousseff em 31 de agosto: ápice de um processo longo e marcado por muitos recursos jurídicos
Cássio Sales Costa
João Trindade Cavalcante Filho é mestre e especialista em direito constitucional, Consultor legislativo do Senado Federal, professor de direito constitucional em cursos de graduação e pós-graduação em direito. Atuou no assessoramento jurídico em todas as fases do processo de impeachment contra Dilma Rousseff no Senado.

Uma das marcas do processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff foi a disputa jurídica em torno de dispositivos ou lacunas da Lei 1.079/1950, norma que trata dos crimes de responsabilidade. A última batalha envolveu justamente a definição da pena sofrida pela então chefe do governo, quando do seu julgamento em 31 de agosto. “Fatiada” pelo Senado, a decisão levou Dilma a perder o mandato, mas preservou seus direitos quanto ao exercício de funções públicas, com base em interpretação do artigo 68 questionada no ­Supremo Tribunal Federal (STF).

“A Denúncia (DEN) 1, de 2016, mostrou as vicissitudes de um procedimento complexo e demorado, que não se havia evidenciado por completo quando do processamento de Fernando Collor, em virtude da existência de uma base política e social mais aguerrida em favor daquela do que deste”, afirmam os consultores do Senado João Trindade Cavalcante Filho e Juliana Magalhães Fernandes Oliveira.

Na opinião deles, o remédio para os males provocados pelo anacronismo da lei é um só: sua substituição por outra capaz de disciplinar o impeachment, que, de instrumento para processar quem comete crimes de responsabilidade, consolidou-se como “verdadeira e drástica forma de solução de crises do sistema presidencialista”.

No Texto para Discussão 209, Impeachment: diretrizes para uma nova Lei de Crimes de Responsabilidade, os estudiosos argumentam que o estabelecimento de um “novo paradigma” é necessário “porque várias descrições típicas [da 1.079] precisam ser efetivamente repensadas, ou porque são excessivamente genéricas, ou dispensáveis, ou encontram-se desatualizadas.”

Cássio Sales Costa
Juliana Magalhães Fernandes Oliveira é pós-graduada em direito processual e consultora legislativa do Senado (Núcleo de Direito, área de direito penal, processual penal e penitenciário). Atuou assessorando o presidente da Comissão Especial do Impeachment contra Dilma Rousseff no Senado.

A lei foi votada ainda sob a égide da Constituição de 1946, quando a Câmara tinha muito mais poder no processo do que hoje, e sua “recepção” pela Carta de 1988 não foi completa. Um dos pontos rejeitados pelo STF foi justamente o relativo à pena, que estava abrigado nos artigos 31 e 33.

Embora tenham evitado se aprofundar nos aspectos constitucionais do impeachment, os dois pesquisadores advertem para a “roupagem aberta” do rol de crimes de responsabilidade passíveis de punição, de acordo com o artigo 85 da Carta Magna, e avaliam que “dificilmente um chefe do Poder Executivo conseguiria cumprir seu mandato sem infringir alguns dos ditames previstos no dispositivo”.

A avaliação da gravidade dos crimes, observam, é uma tarefa do Parlamento, o que dá ao processo concebido pelo constituinte “um inegável caráter politico” com interface jurídica. Confirmaria esse hibridismo a tendência do STF a não examinar o mérito do julgamento, atribuindo-o exclusivamente ao Senado.

Os consultores consideram, inclusive, que “o processo de impeachment, por opção do próprio constituinte de 1988, foi inegavelmente pensado para contrariar, quando necessário, o resultado do processo eleitoral”, tratando-se de “um mecanismo contramajoritário que se justifica pela presença de uma infração político-administrativa”.

Estabelecidos esses princípios, seria preciso conferir à nova lei a clareza e a abrangência necessárias. Por exemplo: do ponto de vista da técnica legislativa, se faria necessário que todos os crimes de responsabilidade que atentassem contra as finanças públicas (arts. 10 e 11 da lei atual) fossem reunidos sob um único artigo” e que a nova lei previsse genericamente a ­punibilidade da tentativa.

Outra contribuição do legislador a uma maior objetividade e rapidez seria “a descrição precisa das condutas, a fim de extirpar quaisquer dúvidas sobre a extensão dos delitos previstos”, contemplando tanto os atos dolosos quanto os culposos, omissivos ou comissivos.

Seguindo a Constituição, nova lei de crimes de responsabilidade deveria igualmente tipificar infrações do vice-presidente da República, tanto em substituição ao titular, quanto no exercício de funções próprias.

Dois pontos controversos no julgamento de Dilma Rousseff merecem a atenção dos legisladores, segundo os dois estudiosos: eles concordam com o relatório de admissibilidade do senador Antônio Anastasia (PSDB-MG) em que não há “óbice ao julgamento por crime de responsabilidade antes da decisão congressual sobre as contas do exercício financeiro.” E defendem a remissão a delitos praticados em mandato anterior.

“Há quem sustente — com base numa leitura literalista e, a nosso ver, reducionista — que, havendo reeleição, simplesmente são 'superados' os ilícitos cometidos no primeiro mandato, só podendo ser investigados quando o mandatário deixar a Presidência da República”, afirmam os consultores.

Seria salutar, outrossim, que a lei ­tratasse da situação jurídica do presidente afastado, prevendo a integralidade constitucional dos vencimentos e um prazo para o encerramento do processo, que não se extinguiria com a renúncia.

Os autores consideram necessário simplificar os ritos do impeachment, sem prejuízo do direito à ampla defesa e ao contraditório. “Na maioria das vezes, os crimes de responsabilidade relacionam-se a fatos públicos e notórios, o que torna a etapa de instrução probatória frequentemente desnecessária ou repetitiva, embora se reconheça ser crucial sob o ponto de vista político.”

Ainda que considerem “suficiente” a regra atual sobre a formulação e apresentação da denúncia, eles sugerem que se trate de forma mais consistente o papel da Câmara dos Deputados, de modo a que os senadores se atenham ao rol de denúncias autorizadas.

No que tange à polêmica sobre a divisão da pena em duas partes, os consultores chamam a atenção para o parágrafo único do art. 52 da Constituição: “Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como presidente o do Supremo Tribunal Federal, ­limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.”

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