Setor complexo desafia governos e modelos de gestão
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Alto-forno da Usiminas: o setor de siderurgia está entre os que podem comprar energia diretamente do produtor

Para entender o mercado de energia, é preciso ter em mente que, ao contrário de outros sistemas em rede, como água e gás, a eletricidade não pode ser armazenada de forma economicamente viável. Isso faz com que toda a  energia a ser consumida tenha que  ser produzida e entregue instantaneamente. Quando há desequilíbrios entre a oferta e a demanda, mesmo que por frações de minuto, o sistema corre o risco de desligamentos em cascata, causando os apagões. No Brasil, esse é o tipo mais comum de interrupção no fornecimento.

O mercado compreende três segmentos — geração, transmissão e distribuição —, explorados por diferentes empresas, como fruto da chamada desverticalização, executada por vários países nos anos 1990. Em cada segmento, há riscos específicos com que os órgãos reguladores devem se preocupar: na geração, terceiros são afetados (impacto ambiental, principalmente) e uma empresa pode ter um ganho de escala tão grande que inviabilize as demais. Transmissão e distribuição são monopólios naturais, o que impede a concorrência, exigindo permanente regulação de preços e também de normas e padrões técnicos.

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Na geração, a concorrência entre as empresas se estabelece nas licitações pelo direito de explorar as usinas hidrelétricas e nos leilões para fornecer energia às distribuidoras. A empresa é responsável pela operação e manutenção da usina e, no caso de empreendimento novo, também pela construção.

Transmissão

Cabe às transmissoras o transporte de grandes cargas de energia (230 mil volts) por longas distâncias, ligando as fontes de geração aos centros de carga das distribuidoras, conhecidas como subestações. Por meio de leilões feitos pela Aneel, as transmissoras não apenas obtêm concessões de uso por 30 anos da infraestrutura existente, como se comprometem a ampliá-la. A responsabilidade do concessionário é construir, manter e operar as linhas nos prazos e requisitos mínimos estabelecidos, de modo a garantir a disponibilidade dentro dos padrões do Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS). A concorrência acontece na disputa pela prestação do serviço via leilões.

ONS, Aneel, EPE e demais agentes reguladores elaboram periodicamente um plano de ampliação e reforço da rede, solicitando novos investimentos ao concessionário, que é remunerado por um adicional à tarifa básica de transmissão.

Distribuição

A concessão do serviço de distribuição é baseada na área geográfica de atendimento e na classe de consumidores a serem atendidos. A extensão e a configuração da rede de distribuição precisa ser ajustada continuamente para atender a evolução da demanda — como a expansão das cidades e dos bairros.

As distribuidoras de energia são responsáveis pela conexão e atendimento ao consumidor, qualquer que seja o seu porte, e devem ampliar e modificar suas redes conforme a necessidade. Os direitos e as obrigações das distribuidoras de energia são definidos nos contratos de concessão celebrados com a União e fortemente regulados e fiscalizados pela Aneel.

Clientes cativos

Esses três segmentos — geração, transmissão e distribuição — interagem para atender dois tipos de consumidores: livres e cativos. Os cativos (residenciais, comerciais ou industriais) compram a energia exclusivamente da distribuidora local, mediante tarifa regulada, e não contam com qualquer flexibilidade contratual.

Já os consumidores livres são os que consomem 3 ou mais MWh — em geral grandes indústrias, como as siderúrgicas e as montadoras de automóveis — e podem optar por serem atendidos pela distribuidora local ou por comprar a energia diretamente de um produtor, pagando apenas uma tarifa pelo uso dos sistemas de transmissão e de distribuição das outras empresas, conforme o caso.

Em muitos países, mesmo os pequenos consumidores, inclusive residenciais, têm liberdade para contratar as empresas geradoras, tal como na telefonia: o consumidor escolhe livremente uma geradora e paga a ela o preço pela aquisição da energia, acrescido de taxas pelo uso das redes de transmissão e de distribuição operadas pelas empresas que levam a energia até eles. Nos 27 países da União Europeia, todos os consumidores, inclusive as pessoas físicas, podem escolher livremente o fornecedor de energia. No Brasil, apenas 25% não são cativos de um fornecedor.

Modelo econômico

O modelo econômico do setor elétrico no Brasil é um dos mais complexos existentes e compreende dois submercados: o regulado e o livre. No mercado regulado, em leilões promovidos pela Aneel via internet, as distribuidoras compram a quantidade de energia que consideram suficiente para atender o seu mercado cativo por um período de tempo — são contratos longos, de 5, 10 ou 15 anos — e pagam às transmissoras pelo uso das redes para trazê-la até as subestações, repassando esses custos e as próprias despesas, acrescidos de impostos e encargos, ao consumidor final.

Mercado livre

Já no mercado livre, a energia excedente, não comprometida com os contratos de longo prazo, é negociada entre os geradores e os grandes consumidores, com a intermediação de empresas comercializadoras. Os consumidores, além do preço da energia, pagam às empresas transmissoras e também às distribuidoras, conforme o caso, pelo uso das redes.

Como as distribuidoras têm de suprir a necessidade dos consumidores, se a demanda cresce, elas são obrigadas a buscar energia extra no mercado para poder cumprir os contratos com a União. Ocorre que, no mercado livre, os preços são mais altos, principalmente na seca, quando a capacidade das usinas fica praticamente limitada ao mínimo e elas, comprometidas com contratos de longo prazo, não têm muita energia excedente para vender.

Leilões

A energia mais barata é oferecida, portanto, nos leilões de contratos de longo prazo da Aneel, que fixa um preço máximo a ser cobrado das distribuidoras. Vence quem oferece a menor tarifa.

Mas a participação no leilão não obriga as usinas a venderem toda a produção ao preço máximo definido pela agência. Se o teto estipulado ficar abaixo do preço que as geradoras pretendem cobrar, elas podem optar por não vender — ou por vender apenas parte da produção — e oferecer  o excedente no mercado livre, onde os contratos são de curto prazo.

Para as usinas, a situação é a mesma de um proprietário de um apartamento na praia: ele pode optar por alugar o imóvel de forma permanente, por um preço menor, ou arriscar oferecê-lo por temporadas menores, a um preço bem mais alto, lembrando que esperar para alugar a um preço maior implica também um risco maior, já que pode não haver interessados. Vai da estratégia comercial de cada gerador definir quanto vender no mercado regulado e quanto reservar para arriscar no mercado livre.

Some-se à complexidade física e econômica da indústria da energia elétrica a necessidade da intervenção estatal em razão do caráter estratégico e social do setor e tem-se a medida do desafio que é para um país regular a produção, a transmissão e a distribuição de energia.

Ao mesmo tempo, é preciso garantir a universalização do atendimento a tarifas acessíveis e o abastecimento ininterrupto, assegurando ainda aos agentes do setor remuneração capaz de atrair investimentos e estimular ganhos de produtividade.

História

O Brasil vem enfrentando esses desafios de diversos modos nos dois últimos séculos, que os especialistas dividem em cinco períodos distintos. O primeiro deles começa na Proclamação da República, em 1889, e vai até o início da década de 1930. Nesse período, a principal fonte energética era o carvão vegetal, embora um incipiente setor elétrico mostrasse já algum potencial.

No segundo período, de 1930 a 1945, assistiu-se a uma aceleração do processo industrial, que levou o Estado a iniciar a regulação do setor por meio do Código de Águas, de 1934. Aquele texto transmitiu à União a propriedade das quedas d’água e a exclusividade de outorga das concessões para aproveitamento hidráulico, norma mantida na Constituição de 1988.

O terceiro período começou no pós-guerra e se estendeu até o final da década de 1970 e foi caracterizado pela forte e direta presença do Estado no setor elétrico, principalmente por meio de estatais em todos os segmentos. Em pouco mais de 20 anos, a potência instalada no país passou de 1,3 mil MW para 30 mil MW.

O quarto período iniciou-se na década de 1980. Foi marcado pela crise da dívida externa, que exigiu grandes cortes de gastos e investimentos governamentais. As tarifas de energia foram mantidas artificialmente baixas para conter a inflação, deixando de garantir às empresas remuneração suficiente para manter o equilíbrio econômico, fato recorrente na história do setor. A manutenção de tarifas iguais para todo o país acabou provocando subsídios cruzados entre empresas eficientes e ineficientes.

Em meados da década de 1990, o setor elétrico foi reestruturado dentro do conceito político-econômico do “estado regulador”, que formula as políticas e regula o setor, sem colocar-se como executor. Muitas empresas foram privatizadas; autarquias de caráter público e independente, criadas; e instituída a agência reguladora, a Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica), que introduziu a licitação como exigência para todas as concessões de prestação de serviços públicos.

Apesar das reformas, o novo modelo não garantiu a suficiente expansão da oferta de energia, levando o país a um grande racionamento em 2001. Alguns estudiosos do setor atribuem o racionamento, entre outros fatores, à falta de planejamento efetivo e de monitoramento centralizado eficaz, principalmente quanto à instalação de linhas de transmissão suficientes.

A partir de 2004, novos ajustes do modelo foram feitos pelo governo para reduzir os riscos de falta de energia e melhorar o monitoramento e controle do sistema. Apesar das alterações, como a que instituiu a compra de energia por parte das distribuidoras, pode-se dizer que a espinha dorsal do modelo dos anos 1990 foi preservada em 2004.

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