Todos os esforços empreendidos para manter o Senado em funcionamento durante a pandemia de covid-19 sempre esbarraram no mesmo ponto intransponível: com a atividade parlamentar a distância, não há como trazer a sociedade fisicamente para dentro, como antes. O bunker de onde são conduzidas as sessões remotas não tem galerias. Sem as comissões, não há audiências públicas. Com as portas fechadas à circulação do público, calou-se o “sopro de gente” — expressão cunhada por Ulysses Guimarães para descrever a movimentação de cidadãos pelos corredores do Congresso durante a Assembleia Constituinte.

Dadas essas limitações, a participação popular no Senado poderia ter sido resumida a uma baixa circunstancial da pandemia. Em vez disso, novas formas de interação com os parlamentares ganharam força e indicaram que podem se impor como canais preferenciais para a sociedade civil organizada. O passo decisivo para isso seria o reconhecimento e a incorporação oficial pelo próprio Senado.

Em acréscimo, as ferramentas já existentes de participação virtual que a Casa oferece apontam para um futuro em que o cidadão poderá ter mais possibilidades de alcançar diretamente os assuntos parlamentares e intervir neles. A experiência de um ano em que o único contato possível com o Senado era o virtual demonstrou que esses instrumentos de aferição da vontade popular estão prontos para incorporarem mais responsabilidades no futuro próximo.

Mas a pandemia não ofereceu apenas a oportunidade de testar mais a fundo as portas da participação popular no Senado. Os tempos de crise e provação trazidos pelo vírus e suas complicações sociais expuseram um quadro de demandas que não podia ser ignorado pelas autoridades públicas. Também instaram os cidadãos a procurarem seus direitos com intensidade renovada. Nesse processo, eles puxaram os seus representantes para um plano de possibilidades de convívio que eram, até então, pouco exploradas no nível do trabalho legislativo.

Essa é a percepção do senador Paulo Paim (PT-RS). Para ele, foram “tempos de sensibilidade”, que ofertaram a ele e aos colegas um choque de realidade quanto à vulnerabilidade do mundo ao seu redor. Ao mesmo tempo que testemunhavam a luta pela vida de pessoas afligidas pela covid-19 e por problemas sanitários e econômicos, os senadores sentiam a frustração por estarem longe da sua trincheira parlamentar.

No caso de Paim, a principal trincheira naquele momento era a Comissão de Direitos Humanos do Senado (CDH), que ele presidia em 2020. O senador se intitula o “campeão das audiências públicas”, fama conquistada principalmente ao longo dos seus quatro mandatos intermitentes no comando da CDH — o colegiado do Senado mais prolífico na realização de encontros com a sociedade.

O fechamento das comissões em 2020 interrompeu o calendário da CDH, mas não fez com que as audiências públicas deixassem de acontecer. Isso porque, segundo relata o senador, elas não são um produto do Senado em funcionamento. Na verdade, a afirmação contrária é mais correta.

— Quem provoca a audiência pública normalmente não sou eu. É uma demanda que vem da sociedade.

Audiências públicas servem a vários objetivos no Congresso. Elas podem instruir diretamente projetos de lei em discussão, trazendo especialistas e representantes de setores afetados para exporem os seus pontos de vista. Podem provocar e alimentar debates sobre temas variados, que não estão necessariamente no radar dos parlamentares — mas podem entrar, justamente em função das audiências que chamam a atenção para eles. Além da sua programação explícita, a própria organização de uma audiência movimenta a vida política, colocando lideranças sociais em contato umas com as outras e criando oportunidades para reuniões com parlamentares e visitas a gabinetes do governo federal. Ao longo de todo o processo, a população é convidada a assistir ao evento, com acesso franqueado às comissões.

Por mais que as audiências sejam vetores que facilitam todos esses propósitos, eles estão sempre em curso. Assim, Paulo Paim conta que aprendeu a suprir a impossibilidade de audiências formais com reuniões virtuais, aprimorando a sua figura pessoal nas redes. Ele transferiu os compromissos da CDH para o seu gabinete e continuou promovendo eventos com a própria equipe.

— Acho que me comunico muito mais agora do que antes da pandemia. Antes, ficava mais preso aos espaços institucionais. Ao ficar isolado, comecei a usar mais as plataformas de comunicação por conta própria. São ferramentas que já estavam disponíveis, mas a gente quase não usava.

O senador percebeu que os cidadãos, já mais desenvoltos, passaram a perguntar sobre grupos online, listas de transmissão, qualquer tipo de ambiente onde pudessem acionar o parlamentar. Foi o sinal para que quem ainda não se valia desses canais começasse a fazê-lo.

Hoje, Paim se reúne todos os dias (virtualmente) com as equipes de seus dois escritórios, em Brasília e no Rio Grande do Sul, para debulhar os pedidos que são recebidos pelas centrais e transformá-los em eventos. Vale tudo: reuniões, videoconferências, lives, entrevistas. Quando o tempo não permite uma participação ao vivo, o senador grava mensagens em vídeo, o que multiplica a sua presença. Chats e mensagens permitem interação e feedback em tempo real.

Nenhuma dessas práticas é, a rigor, uma audiência pública, pois elas não têm a chancela do Senado - são compromissos pessoais do senador. Com isso, há desvantagens: ele não pode contar com o apoio técnico das comissões ou com a cobertura dos veículos de comunicação da casa. Porém, todo o espírito das audiências e o seu intuito de fazer a voz da sociedade chegar aos parlamentares se mantêm.

— Esse contato que a gente acaba tendo não é mais pessoal, mas é mais permanente e fortalece mais o nosso trabalho. A partir daqui, podemos ver, como nunca, que é possível interagir muito mais com a população.

Com os eventos dispersos pelas redes sociais dos senadores, cada um acaba sendo mais um diálogo entre o seu organizador e as suas bases, com a ocasional participação de colegas ou autoridades. Essas iniciativas não precisam acabar, mas Paim acredita que a oficialização institucional das audiências virtuais deve reduzir a pulverização e estabelecer fluxos mais colaborativos.

— Pela forma de cada [senador] atuar, podem se apaixonar ou não, mas incorporando essas ferramentas vamos acumular um potencial enorme de pessoas, que querem participar. Acho que saberemos trabalhar melhor com as tecnologias usando todo o esquema do Senado, que já tem um arsenal positivo de comunicação, mas sempre pode ser ampliado.

Algumas comissões já têm realizado audiências virtuais em 2021, conduzidas pelos seus presidentes a partir do Plenário ou mesmo de seus gabinetes, através da plataforma de videoconferências Zoom (a mesma usada nas sessões deliberativas remotas). Os trabalhos ainda estão em rotina contida, mas o modelo vislumbrado para o pós-pandemia poderia cobrir várias audiências simultâneas — a limitação seria apenas o número de licenças do Zoom nas mãos do Senado — ao longo de vários dias da semana. Outra vantagem das audiências remotas é a possibilidade de expandir o leque de participantes, abrindo mais espaço para convidados que não possam viajar para Brasília na data marcada.

Com isso, a participação virtual se firmaria como uma vertente oficial e corriqueira do trabalho parlamentar, combinando os recursos das plataformas digitais às estruturas de apoio legislativo do Senado.

Algumas dessas estruturas já estão familiarizadas com a otimização da participação social a distância. Desde 2012, o Senado conta com o Portal E-Cidadania, que concentra vários mecanismos por meio dos quais o cidadão pode se posicionar nas atividades legislativas. A interação com audiências é apenas uma possibilidade: a pretensão do E-Cidadania é ser um espaço onde o cidadão possa intervir em projetos de lei em todas as suas etapas, desde a sua criação.

No que se refere às audiências públicas, o E-Cidadania direciona perguntas e comentários para os convidados e senadores participantes. Os visitantes do portal já podem começar a deixar suas manifestações desde que a pauta da audiência vem a público. Isso pode ser feito tanto pelo próprio site quanto pela central telefônica Alô Senado.

O coordenador do E-Cidadania, Alisson Bruno, acredita que o canal virtual de interação com as audiências pode ser até mais efetivo do que a presença física dentro do plenário da comissão para assisti-la.

— O Senado não permite manifestações do público dentro dos plenários, então o cidadão que está na audiência é um “telespectador presencial”. Quem está participando a distância consegue chegar à mesa do senador.

O aproveitamento das manifestações de internautas sempre depende da disposição do senador que está comandando a audiência, mas hoje o interesse dos parlamentares para isso é bastante consolidado, segundo Alisson. Muitos até dispensam a moderação feita pela equipe do E-Cidadania e preferem selecionar eles mesmos quais comentários vão usar na audiência. Antes da pandemia, cerca de 70% das audiências públicas contavam com intervenções vindas do público, segundo acompanhamento feito pela equipe do portal.

A abertura da interação com dias de antecedência é outra vantagem da participação virtual, pois os interessados em fazer considerações para a audiência não precisam se vincular ao horário marcado — que, em geral, é no meio do dia de trabalho.

— A maioria das pessoas não vai ter aquele momento exato para participar da audiência. A participação prévia, inclusive, tem muito mais chance de chegar à mão dos senadores, porque a preparação é feita antes de o evento começar, e pode influenciar o próprio evento.

Porta de Entrada

O E-Cidadania também é a porta de entrada para outros eventos interativos do Senado, como palestras, sessões de debates, sabatinas e lives da TV Senado. Os comentários feitos pelos usuários do portal podem ser aproveitados em mais de um evento.

Alisson observa que o motor da participação do cidadão nas atividades do Senado é a reciprocidade: ele precisa sentir que está sendo ouvido e que sua intervenção faz diferença. Por isso, o E-Cidadania trabalha em ferramentas de feedback para conseguir mostrar ao participante o resultado da sua ação. Se o comentário for usado em uma audiência, já é possível chegar a ele por marcações no registro em vídeo.

A interação em audiências não é o recurso de maior destaque do E-Cidadania. Esse posto cabe ao canal de ideias legislativas. Ele é uma versão simplificada da iniciativa popular de leis, que exige envolvimento de 1% do eleitorado nacional para remeter uma proposta para o Congresso Nacional.

No E-Cidadania, um único cidadão pode apresentar um embrião de lei. Assim como nos comentários para audiências, é possível iniciar o processo pelo portal ou por telefone. Uma terceira via, inaugurada em 2019, é enviar um vídeo em Língua Brasileira de Sinais (Libras).

Após passar por uma triagem que verifica se ela não é ofensiva ou inconstitucional, a ideia fica exposta no portal durante quatro meses. Durante esse período, outros visitantes podem impulsionar a ideia. Se ela receber o apoio de 20 mil pessoas, segue para as mãos dos senadores, na forma de uma sugestão. A CDH, então, decide se a transforma num projeto de lei.

A ideia legislativa oferece uma alternativa facilitada para que os brasileiros vejam suas criações sendo discutidas no Congresso Nacional. Em nove anos de funcionamento do portal, cerca de 200 ideias tiveram o número suficiente de apoios para serem analisadas pela comissão, e elas geraram 27 projetos de lei. Para efeito de comparação, apenas cinco projetos de iniciativa popular conseguiram cumprir todas as barreiras burocráticas desde a promulgação da Constituição Federal, há mais de 30 anos.

Mesmo que uma ideia não atinja os 20 mil apoios necessários, ela pode seguir adiante se for notada e “adotada” por um senador. Foi o que aconteceu, por exemplo, com a primeira ideia cadastrada em Libras no portal, que se tornou o PL 5.961/2019. A proposta "Inserir o ensino de Libras nos currículos do ensino fundamental e médio" foi pouco notada pelos demais visitantes do site, mas capturou a atenção da senadora Zenaide Maia (PROS-RN), que apresentou um texto com o mesmo teor. Na sua exposição do projeto, a senadora credita a autora original: Anne, uma estudante de Santa Maria (DF).

De olho no potencial das ideias legislativas com os estudantes, os E-Cidadania lançou, em 2020, as oficinas legislativas. São atividades a serem desenvolvidas em sala de aula, instando os alunos a desenvolverem projetos de lei, discutirem entre si e votarem. De acordo com a cartilha, disponível para professores no Portal E-Cidadania, as ideias aprovadas pela turma podem ser cadastradas no site. Como foi lançado no ano da pandemia, o projeto já pôde ser experimentado, logo de cara, no contexto virtual de aulas a distância.

Ao tentar expandir a rede de participação popular com iniciativas como essa, levando a plataforma até o público em vez de esperar que ele venha até ela, o portal persegue também outro dos seus objetivos: familiarizar o cidadão com o processo legislativo. Novamente, os recursos virtuais mostram sua importância.

— Como já se naturalizou a participação em eventos, nossa intenção agora é naturalizar outras partes do processo, principalmente envolvendo os projetos — diz Alisson.

Hoje, o E-Cidadania traz a possibilidade de consulta pública a projetos de lei: os cidadãos podem acessar a página de qualquer proposição e votar numa enquete simples, dizendo se concordam ou não com o texto. O resultado não vincula nenhuma decisão dos senadores, mas mostra a eles uma medida do sentimento da sociedade.

Essa ferramenta é a mais simples do portal, mas também a mais explorada: já foram mais de 20 milhões de votos em todas as proposições que tramitam pelo Senado. O caminho para aprimora-la passa pelo aprofundamento. Hoje o público pode apenas manifestar se gosta ou não do projeto como um todo, mas eventualmente poderá opinar sobre trechos específicos e detalhar suas críticas ou elogios.

Criação, debate, tramitação: todas as etapas do processo legislativo podem ser alcançadas pelos recursos de participação a distância com os quais o Senado já conta. As experiências de um parlamento quase que totalmente virtual a partir de 2020 chamam a atenção para as dimensões de representatividade que eles podem trazer para a Casa em qualquer tempo.

O volume de participações pelo E-Cidadania vem crescendo a cada ano, e com ele cresce também a necessidade de melhor entender essa participação. Não é apenas a quantidade ou a frequência de interações com o processo legislativo que subsidia os senadores. Esses números têm significados e podem até esconder a informação mais relevante sobre eles, se não houver uma apuração mais sofisticada dos meandros da participação popular.

É aí que entra o DataSenado, o único instituto de pesquisas vinculado exclusivamente ao Poder Legislativo. Por meio de trabalhos com rigor e valor estatístico, o DataSenado procura dissecar os temas que mobilizam o público do Senado.

Como explica Elga Lopes, diretora da Secretaria de Transparência (STrans), à qual o instituto está vinculado:

— Nosso papel é levar a opinião pública já balizada para o parlamentar. A interatividade nas redes sociais está muito contaminada pelas fake news, pela mobilização de interessados em determinado assunto. Quando vemos uma quantidade de interações, sempre procuramos verificar se aquilo é realmente a opinião da maioria.

O DataSenado nasceu em 2005. Naquele ano, um grupo de servidores decidiu aproveitar as horas vagas do call center que prestava o serviço de ouvidoria do Senado para fazer pesquisas de opinião sobre projetos de lei em discussão. A primeira grande tarefa foi ajudar na elaboração da Lei Maria da Penha, que estava sendo elaborada e seria promulgada no ano seguinte.

De lá para cá o núcleo ganhou fôlego. As pesquisas continuam sendo feitas majoritariamente por telefone, usando uma central terceirizada para aplicar questionários elaborados pela pequena equipe do DataSenado. Há também a realização de grupos focais para pesquisas qualitativas e enquetes na internet - estas, mais simples, têm a função adicional de cultivar o cadastro de contatos do instituto, já que é preciso deixar dados pessoais para participar.

Como o DataSenado existe para municiar os parlamentares de informações contextualizadas sobre necessidades sociais e opiniões públicas, o grosso do trabalho é fruto de demandas diretas dos gabinetes ou das comissões. O instituto também faz pesquisas por iniciativa própria, a partir da observação dos debates cotidianos do Congresso, mas a maior parte do tempo e dos recursos é empregada para atender ao que os senadores precisam diretamente.

Elga diz entender que as novas ferramentas digitais trouxeram mais riqueza de informação para a participação política da sociedade, mas também mais ruído. Nesse cenário, uma casa legislativa precisa saber separar o joio do trigo.

— O DataSenado é o GPS da interatividade. Não adianta ter milhões de pessoas [falando] se aquilo não for estatisticamente representativo. Temos que identificar quem são as pessoas reais, quem são as que estão se manifestando e por qual razão.

O contato por telefone, segundo Elga, ajuda a incorporar ao campo de visão do Senado parcelas da população com menos recursos de acesso à internet. O DataSenado também trabalha em parceria com o E-Cidadania para que um complemente o trabalho do outro. O instituto, por exemplo, procura os visitantes do portal que cadastraram ideias legislativas ou deixaram comentários para saber se eles estão acompanhando o desenrolar da sua participação.

A pandemia, ao puxar mais o olhar dos parlamentares para as vulnerabilidades sociais — conforme disse o senador Paulo Paim — também afetou o tipo de orientação que eles pediram ao DataSenado. O instituto, que faz cerca de 20 pesquisas de temas variados por ano, realizou, em 2020, 12 só sobre a pandemia. Entre os temas explorados: se os brasileiros têm plano de saúde; quantas pessoas achavam que já haviam contraído covid-19; como é a situação de conectividade doméstica dos estudantes. Temas relevantes para o momento e coincidentes com a situação do Senado, cujas votações estavam praticamente monotemáticas.

As limitações do trabalho remoto também fizeram a pequena equipe repensar planos. As pesquisas qualitativas (aquelas focadas em aprofundar o assunto, a partir de um grupo selecionado de participantes) ficaram prejudicadas, pois são realizadas presencialmente. O instituto já estuda meios de organizar grupos focais virtuais. Isso, a princípio, poderia transferir toda a sua atuação para o ambiente virtual.

Por outro lado, a pandemia não afetou a capacidade de fazer pesquisas quantitativas (que medem o tamanho estatístico das posições sobre os assuntos estudados). Os operadores telefônicos tiveram suas estações de trabalho roteadas para suas casas e puderam continuar as coletas de informações.

É justamente nas pesquisas quantitativas que mora o desafio maior para que o instituto, e outros como ele, prove o seu valor nesta era de canais de participação que transbordam de potencial e conteúdo. Com a roda do protagonismo individual sempre girando nas redes sociais, usuários falando o que pensam sem filtros, seria plausível que as pesquisas de opinião caíssem em desuso. Afinal, não parecia mais necessário a presença de um gatekeeper (servidor responsável por filtrar tentativas de contato com a instituição) informando à sociedade o que as pessoas pensam — as próprias pessoas se encarregam de fazer isso. Mas, para Elga, a realidade se apresentou diferente.

— A importância recente das redes sociais deu a falsa impressão de que elas matariam as pesquisas de opinião. Com o tempo, e o amadurecimento coletivo, vimos que a rede social é uma fonte de informação, mas não substitui uma pesquisa.

O processo legislativo se beneficia da participação social nos seus desdobramentos, e hoje o caminho para isso é mais aberto do que nunca. Como se vê, o próprio Legislativo explora ferramentas que dão a esse acesso várias caras diferentes. A participação, como forma de exercício direto da cidadania, se qualifica com essa variedade de portas de entrada, que não se resumem a assistir ao processo acontecer, mas se manifestam na forma de intervenções reais sobre ele. Ao mesmo tempo, o Senado aproveita melhor os subsídios da população quando adota diante deles uma atitude proativa, de não apenas ouvir, mas dialogar.

Nesse sentido, a interação virtual se destaca como a fronteira com maior potencial. Isso ficou evidente num ano em que o Senado precisou confiar nas suas plataformas e na iniciativa dos seus membros — senadores, servidores e colaboradores — para aprimorar o contato a distância com a sociedade.

Saiba mais:

• Portal e-Cidadania
• Instituto DataSenado

• Há um ano, Senado inaugurava sua atuação remota contra a pandemia de covid-19

• Senadores contam como abriram caminhos para manter atividade legislativa em 2020

• Servidores adaptaram o processo legislativo na pandemia
• Senado ganha protagonismo nas intersecções com o Executivo  
• Registro e cobertura das sessões mantiveram Senado acessível na pandemia