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Senadores contam como abriram caminhos para manter atividade legislativa em 2020

Guilherme Oliveira
Publicado em 9/4/2021

O Senado de 2020 herdou do ano anterior o ímpeto legislativo mais intenso da história recente. Em 2019, 370 projetos — entre leis, emendas constitucionais, medidas provisórias, decretos e resoluções — foram analisados. Além disso, o Senado recebeu naquele ano um número recorde de projetos de lei e de propostas de emendas à Constituição: foram 1.610 PLs, PLPs (projetos de lei complementar) e PECs, o total mais alto desde a promulgação da Constituição, em 1988.

O primeiro teste dos senadores no ano da pandemia foi manter o ritmo da atividade legislativa num patamar condizente com a disposição que já haviam mostrado em 2019. E eles conseguiram: em 2020 foram analisados 387 projetos, mais do que no ano anterior, e o volume de proposições apresentadas, embora menor que o de 2019, ficou acima da média da década (veja quadros).

A partir do fim de março de 2020, quando o Senado começou a se reunir remotamente, o enfrentamento da covid-19 foi o assunto que se impôs, determinando as regras do jogo. O manual de instruções do Sistema de Deliberação Remota (SDR), na sua concepção original, só autorizava a votação de assuntos urgentes que tivessem relação com a crise sanitária, ou que não pudessem aguardar pelo fim dela.

Dessa forma, as primeiras sessões remotas ficaram restritas a poucos itens de pauta. Na primeira delas, votou-se apenas o decreto legislativo que instituiu estado de calamidade no território nacional. Na segunda, também foi deliberado somente um item, uma medida provisória. Apenas na terceira sessão remota, no dia 25 de março, o Senado votou projetos de lei — foram dois, ambos da Câmara dos Deputados. Seis dias depois, na quinta sessão remota, o Plenário votou o primeiro projeto de autoria de um senador: um texto de José Serra (PSDB-SP), destinando auxílio financeiro a santas casas e hospitais sem fins lucrativos.

Weverton (E) e Antonio Anastasia comandam sessão remota em que foi aprovado o auxílio emergencial, em março de 2020; no telão, o relator, Alessandro Vieira (foto: Waldemir Barreto/Agência Senado)

Definição da pauta

A seleção de projetos para cada dia de trabalho do Plenário cabe ao colégio de líderes, que reúne o presidente, membros da Mesa Diretora e os cabeças das bancadas partidárias representadas na Casa. Durante 2020, o papel do grupo se fortaleceu ainda mais.

O senador Antonio Anastasia (PSD-MG), então vice-presidente do Senado, comandou as primeiras sessões remotas, pois o presidente, Davi Alcolumbre, foi diagnosticado com covid-19 no dia 17 de março e passou duas semanas afastado. Para Anastasia, o desafio do colégio de líderes ao longo do ano foi manobrar a rigidez do sistema remoto. Uma das premissas do SDR era não permitir itens extrapauta (acrescentados à sessão de última hora, a partir de negociações de momento), para manter as sessões limitadas ao seu objeto principal. Assim, o colégio, que também se reuniu remotamente, precisava ser capaz de antecipar as demandas e prioridades de cada dia com mais apuro.

Ao mesmo tempo, os líderes tinham a responsabilidade de impedir que a pauta se dispersasse e que o SDR — ferramenta de caráter excepcional — fosse banalizado. O senador Weverton (PDT-MA), membro da Mesa diretora e secretário das primeiras sessões, conta que a Mesa tentava não abusar das possibilidades da deliberação remota.

— Nossa preocupação era que a sessão remota não poderia fugir da exclusividade do momento. Torna-se mais fácil empurrar pautas se alguma força maior tiver interesse, então é um dispositivo também perigoso, se for mal usado.

Na pandemia, as reuniões de líderes, que definem pauta de votações, também passaram a ser feitas de forma remota (foto: Pedro França/Agência Senado)

Não havia, também, o auxílio das comissões. No Congresso, antes de os projetos irem para o Plenário, eles passam por comissões temáticas, onde é feita uma análise preliminar de cada texto, com debates, emendas e pareceres. Grande parte dos projetos de lei pode ter palavra final nas comissões, sem precisar ir ao Plenário. Para os que vão, as comissões servem como uma “peneira”, pré-selecionando os temas e dando a eles embasamento antes da votação pelo conjunto dos senadores.

Com a pandemia, as atividades das comissões foram suspensas por tempo indeterminado, no final de março, e o SDR não as incluiu no funcionamento remoto, para manter o aspecto singular e emergencial do modelo. Sem as comissões, o Plenário operava por conta própria: todos os projetos iam direto para lá, sem relatórios ou discussões abertas sobre eles. Essa configuração foi um dos aspectos do ano de 2020 que mais desagradou aos parlamentares.

O senador Esperidião Amin (PP-SC) é um dos membros mais experientes da legislatura: eleito em 2018, ele já havia tido uma passagem pelo Senado entre 1991 e 1999. Na sua avaliação, o processo legislativo sem a participação das comissões é precário e empobrecido.

— A legística [ciência da elaboração das leis] exige que você não legisle por impulso, por reação. A comissão conduz a uma reflexão. Ela também é suscetível à opinião pública, mas é a primeira camada. Lá estão os especialistas, que ajudam a montar o mosaico da legislação.

Esperidião Amin no Plenário do Senado, em sessão semipresencial: para o senador, ausência do debate nas comissões empobrece o processo legislativo (foto: Jefferson Rudy/Agência Senado)

Flávio Arns (Podemos-PR) tem visão semelhante. O senador, que esteve no Senado de 2003 a 2011 e novamente a partir de 2019, entende que o Plenário depende do processo de apuração feito pelas comissões para poder tomar suas decisões com mais propriedade.

— O debate tem que acontecer nas comissões para que o projeto chegue mais maduro ao Plenário. É impossível ter um trabalho de qualidade com o projeto sendo relatado na hora, negociado na hora, sem sabermos exatamente as implicações de cada palavra.

Sem o amparo político das comissões, com apenas o caminho do Plenário a seguir, restou aos senadores investir no diálogo e na compreensão para manter a roda girando.

Uma decisão tomada de partida foi reservar as sessões, na medida do possível, às matérias que já contassem com o consenso dos senadores e não dependessem de negociações de última hora. Mas como chegar ao consenso sem o corpo a corpo rotineiro ao qual os políticos estão acostumados?

— Com o olho no olho, a conversa no Plenário, é muito mais fácil — reconhece Antonio Anastasia.

Os senadores contam que o ambiente diário a que estão habituados em tempos normais conduz à convergência. Entre visitas aos gabinetes dos colegas, reuniões com representantes da sociedade, contatos com a imprensa e conversas informais pelos corredores, os parlamentares vão captando tendências enquanto rumam para cada votação. No trabalho remoto, por mais que os canais da tecnologia estejam abertos 24 horas por dia, cada um passa mais tempo sozinho.

Como alerta Flávio Arns:

— Nada substitui a presença. Uma coisa é nos sentarmos a uma mesa e discutirmos um determinado assunto, outra é mandar um WhatsApp para um senador, explicar alguma coisa no papel, que nem sempre capta a perspectiva que se quer colocar. Não é o melhor processo para uma Casa legislativa funcionar.

As trajetórias de algumas das principais leis aprovadas pelo Senado em 2020 trazem exemplos das soluções que foram encontradas para que a produção congressual não perdesse o fôlego durante a crise vivida pelo país. Viabilizar essa atividade, como explica Antonio Anastasia, era uma tarefa na qual os senadores não podiam fraquejar.

— O que seria muito ruim seria a covardia das instituições: todo mundo trancado em casa, sem tomar nenhuma providência e sem trabalhar.

Auxílio emergencial

Dez dias depois da sua primeira sessão remota, o Senado aprovou e mandou para sanção presidencial a medida mais impactante da primeira fase do combate à pandemia: o auxílio emergencial. Tratava-se de um programa social que pagou entre R$ 300 e R$ 600 mensais, durante nove meses, a trabalhadores informais de baixa renda.

O auxílio foi criado sobre um projeto de lei mais antigo da Câmara dos Deputados, de 2017, que originalmente apenas atualizava as regras de concessão de outro programa, o Benefício de Prestação Continuada (BPC). Os deputados aproveitaram o cunho social do projeto e usaram-no para pressionar o governo federal. O Ministério da Economia havia proposto um pagamento de R$ 200 por pessoa, considerado insuficiente pelos congressistas, que preferiram trabalhar com uma proposta própria.

Em vez de inserirem a ideia num documento novo, que teria que ser erguido do zero, os deputados tomaram “emprestada” a tramitação avançada do projeto que já existia: ele já tinha cumprido a travessia das comissões, recebendo três pareceres, e portanto tinha passado pela depuração que o trabalho parlamentar remoto não poderia oferecer. O auxílio emergencial foi acrescentado ao texto através de um relatório final no Plenário e as negociações se concentraram em estabelecer o valor.

Quando o Senado recebeu o projeto da Câmara, no dia 27 de março, os senadores já debatiam a ideia e queriam dar suas contribuições a ela. O dilema era que, se o Senado alterasse o texto, ele teria que voltar para a Câmara, pois o processo legislativo garante à Casa onde nasceu o projeto de lei a prerrogativa de dar a palavra final sobre as intervenções da outra Casa. Isso prolongaria a tramitação e adiaria o início dos pagamentos do auxílio emergencial. Se aprovasse o texto sem mudanças, ele estaria pronto para virar lei, mas os senadores abririam mão de participar da elaboração de forma significativa.

Beneficiários do auxílio emergencial fazem fila em frente à Caixa na cidade de Caruaru, em Pernambuco (foto: Divulgação/Prefeitura de Caruaru)

Em negociações feitas pela internet, durante a própria sessão remota, decidiu-se que o Senado aprovaria o projeto sem mudanças, mas de imediato redigiria o seu próprio projeto para o auxílio, que carregaria as propostas dos senadores. Esse terreno foi preparado pelo senador Alessandro Vieira (Cidadania-SE), primeiro relator do auxílio emergencial. De quebra, o Senado teria sobre essa segunda proposta o mesmo controle que a Câmara teve sobre a proposta original.
Foi assim que o auxílio emergencial foi parar nas mãos do senador Esperidião Amin, nomeado relator da etapa seguinte do programa: a sua expansão para um número maior de cidadãos.

Sob o ponto de vista de um legislador, Amin conta que a experiência de trabalhar com o auxílio foi reveladora. O benefício chegou aos “invisíveis”, pessoas autônomas, sem inscrição em cadastros sociais, fora de qualquer tipo de rede do Estado. Mais de 66 milhões de pessoas foram atendidas diretamente, ou mais de um terço da população brasileira. Segundo o Ministério da Cidadania, gestor do programa, se contabilizados os núcleos familiares dos beneficiários, é possível dizer que cerca de 126 milhões de pessoas foram alcançadas — 60% da população do país. A dimensão do programa obrigou o Congresso a abrir os olhos para essa parcela da população e suas necessidades, conta o senador.

Depois, a intenção do Senado era levar o auxílio para algumas categorias de trabalhadores formalizados cujas atividades tivessem sido impactadas pela pandemia, sabotando suas fontes de renda. Amin foi o relator desse esforço, que também aproveitou um projeto de lei já existente. Era preciso decidir quais categorias comporiam a lista.

Na articulação política remota, o senador se valeu como nunca da experiência dos colegas.

— Os senadores têm as suas histórias e as suas redes: de vida, de vivência, de convivência.

Cada parlamentar carrega uma bagagem de contatos locais e de áreas temáticas com as quais tem mais familiaridade profissional, e trouxe isso para ajudar a construir o projeto em várias frentes. Entre as 53 emendas que chegaram às mãos de Amin, pode-se encontrar várias que ilustram a identificação dos senadores com certos setores da sociedade: a senadora Leila Barros (PSB-DF), ex-jogadora de vôlei, incluiu atletas e profissionais do esporte; o senador Paulo Paim (PT-RS), várias vezes presidente da Comissão de Direitos Humanos (CDH), se voltou para famílias com idosos, crianças e pessoas com deficiência; o senador Luis Carlos Heinze (PP-RS), produtor rural, propôs os agricultores.

A lista construída pelo relator e aprovada pelo Congresso acabou vetada, mas a lição ficou. Para Esperidião Amin, no ano de 2020 os senadores aprenderam a colaborar mais. O SDR, antes de cada sessão remota, frequentemente virava uma sala de bate-papo à medida que os senadores se conectavam. Naqueles momentos, em que todos estavam acessíveis uns aos outros, os colegas conversavam informalidades, compartilhavam preocupações sobre a pandemia e trocavam notícias sobre si mesmos, suas localidades e suas famílias. Assim, treinavam a capacidade de se “suportar” uns aos outros, nos dois sentidos da palavra: tanto a se “aturar” quanto a se “escorar”.

— Este ano fortaleceu a minha convicção de que o grande desafio da política é que as diferenças não podem impedir a coexistência entre os diferentes. Sem respeito pelo que o outro pensa, jamais haverá solidariedade e união. Entender o outro não deixa de ser um método de negociação — avalia Amin.

Senadores em sessão remota: além da votação de projetos, sistema tem servido para que parlamentares "se vejam" e possam conversar (foto: Leopoldo Silva/Agência Senado)

Pronampe

Na sequência do auxílio emergencial, no início de abril, o Senado começou a se envolver com mais um projeto de auxílio financeiro, que ocuparia o tempo dos senadores durante todo o ano. Tratava-se do Programa Nacional de Apoio às Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Pronampe), uma linha de crédito especial para o setor com fundos garantidos pela União.

Entre as principais iniciativas legislativas contra a pandemia, o Pronampe concorre pelo título de mais significante entre as nascidas dentro do Senado. Ao longo de 2020, o programa ganhou mais impulso, recebeu a preferência do Executivo em relação a projetos que ele próprio tinha desenvolvido e, em 2021, pode ganhar o status de política pública permanente.

Seu autor, o senador Jorginho Mello (PL-SC), avalia que o Pronampe é um exemplo de medida há muito identificada como pertinente, mas preterida em tempos normais, até que a urgência de uma crise a coloca no centro da mesa. A pandemia forçou o governo e o Congresso a olharem para o país por outros ângulos, e foi nesse novo viés que ela ganhou o espaço que não tinha.

— Eu sempre pensava em como poderíamos fazer um projeto de lei assim. Dinheiro é muito caro para micros e pequenas empresas, e elas sempre precisaram de capital de giro, de linha de crédito.

A necessidade de empréstimo para os “nanicos” do setor produtivo nunca foi uma novidade, mas, de acordo com o senador, sempre esbarrou na resistência do setor financeiro. A interferência do poder público federal poderia criar melhores condições, e o advento da pandemia trouxe a vontade de fazer isso acontecer.

O que mudou? Para Jorginho, foi a percepção de que os micros e pequenos empresários “bancam” a economia nacional em tempos de penúria.

— Uma grande empresa, multinacional, quando dá uma crise, vai para outro país. O pequeno fica. Reduz salário, vende o carro, mas não vai embora.

Jorginho Mello em sessão semipresencial no Plenário: senador é autor do projeto que criou programa de crédito para socorrer micros e pequenas empresas na pandemia (foto: Jefferson Rudy/Agência Senado)

A articulação do Pronampe seguiu toada semelhante à do auxílio emergencial e se valeu das redes já estabelecidas entre os parlamentares e a sociedade, neste caso na forma da Frente Parlamentar da Micro e Pequena Empresa, presidida por Jorginho.

Frentes parlamentares são bancadas informais, organizadas pelos congressistas não a partir de partidos ou de estados, mas de temas: deputados e senadores unidos pelas mesmas pautas associam seus mandatos a esses grupos e, a partir deles, se relacionam com os respectivos segmentos da sociedade. Com deputados e senadores trabalhando em isolamento em 2020, as frentes se tornaram ferramentas preciosas para contatos, interação e poder de barganha.

Do ponto de vista da atividade legislativa, o Pronampe pode ser visto como uma lição contra o “limbo”. Como observa Jorginho Mello, a lacuna preenchida pelo programa sempre existiu, mas o Congresso nunca teve o incentivo certo para olhar na direção dela.

O senador espera que, após a pandemia, outros limbos sociais possam ser identificados.

— É cada vez mais necessário termos consciência de que quem faz política faz para os outros. Quem não tiver esse entendimento não vai longe. Passou o tempo de conversa mole e requentada.

Eleições adiadas e Fundeb permanente

Se projetos de lei exigem afinação política bem orquestrada, o mesmo se diz, com sobras, das propostas de emenda constitucional (PEC). Enquanto um projeto precisa de maioria simples de votos para aprovação, em uma única votação, uma PEC, que modifica o texto constitucional, exige concordância de três quintos dos parlamentares, em duas votações. Isso são 49 senadores e 308 deputados.

Além disso, o caminho a ser percorrido pela PEC é mais custoso. O projeto de lei passa pelas duas Casas do Congresso e, caso seja modificado pela segunda, volta para a primeira para a decisão final. Já a PEC, pelo regulamento, precisa agradar às duas Casas igualmente: o seu texto precisa ir e voltar entre Câmara e Senado quantas vezes seja necessário para chegar a uma versão definitiva. Na prática isso nunca acontece — os parlamentares encontram um consenso político na primeira volta do percurso ou abandonam de vez a ideia —, mas serve para demonstrar como esse tipo de proposta depende de muito mais convergências e sinergias para avançar. Num cenário como o da pandemia da covid-19, só se poderia cogitar realisticamente uma PEC se ela tivesse a ver diretamente com a crise ou se envolvesse algum outro tipo de assunto igualmente inadiável.

Em 2020, o Congresso Nacional aprovou e promulgou três novas emendas à Constituição federal. Duas delas eram do primeiro tipo: o orçamento de guerra (Emenda Constitucional 106), para viabilizar os gastos públicos com o combate à doença e à crise econômica; e o adiamento das eleições municipais, que foram transferidas de outubro para novembro, através da Emenda Constitucional 107.

Senadores debateram adiamento das eleições com STF e especialistas antes da votação e promulgação da proposta, em julho (fotos:Waldemir Barreto/Agência Senado e Roque de Sá/Agência Senado)

Já a última das PECs aprovadas, que deu origem à Emenda Constitucional 108, se encaixava no segundo critério. 2020 era o último ano de vigência do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), que abastece os estados com recursos para a manutenção das escolas. Se o fundo expirasse sem uma nova formulação, o ensino básico brasileiro estaria muito próximo de ficar interditado. A renovação não era opcional.

O que viabilizou o novo Fundeb foi principalmente o fato de que ele já estava no radar do Parlamento desde o início da legislatura. As Comissões de Educação do Senado e da Câmara realizaram um total de 13 audiências públicas já durante o ano de 2019 para colocar o assunto nos trilhos e começar a preparar um texto. Cada minuto desse trabalho se revelou inestimável quando, em 2020, nenhum dos colegiados pôde conduzir atividades.

O senador Flávio Arns foi o vice-presidente da Comissão de Educação do Senado (CE) no período e também o relator designado para a PEC do Fundeb quando ela veio da Câmara, em julho. Ele afirma que o Fundeb foi salvo pela previdência das comissões no ano anterior.

— Tão logo a legislatura começou, já colocamos esse tema como prioridade. As duas Casas trabalharam de maneira bem articulada. As consultorias do Senado e da Câmara e os relatores nos encontrávamos o tempo todo. Foi um trabalho que habitualmente não acontece.

Além dos encontros oficiais, técnicos do Congresso trabalharam a várias mãos durante o recesso de 2019, e os parlamentares fizeram viagens para conhecer as realidades locais de vários estados. Nada disso teria sido possível em 2020, e foi essa atividade que embasou a reta final da missão, que foi a votação da PEC, toda virtual.

Flávio Arns em audiência sobre o Fundeb na Comissão de Educação, antes da pandemia, e depois, na votação da proposta: debate prévio facilitou aprovação (fotos: Beto Barata/Agência Senado e Waldemir Barreto/Agência Senado)

Arns destaca que a coesão entre Câmara e Senado também protegeu a PEC de investidas, na fase decisiva, que poderiam tê-la descaracterizado. Em julho de 2020, já com as limitações do trabalho a distância e perto da votação na Câmara, o governo federal remeteu ao Legislativo um texto alternativo para o novo Fundeb, em termos que não haviam sido discutidos no ano anterior. Como a perspectiva dos parlamentares já estava solidificada, a tentativa não vingou.

— [O governo] estava errado. Temos que construir uma proposta única, de consenso, entre governo, Legislativo e sociedade — pontua o senador.

Entre todas as peças legislativas, a PEC é a que mais evidencia os limites da articulação parlamentar em tempos de trabalho remoto. Os senadores abriram alguns caminhos para que a atividade legislativa não parasse, e nisso foram bem-sucedidos. Mesmo assim, essas soluções não são encaradas como um novo normal.

Veredas descobertas à luz das necessidades do ano certamente voltarão a ser exploradas, mas a principal lição que ficou para os parlamentares não foi sobre sua própria criatividade. Foi, em vez disso, uma confirmação de que os velhos hábitos ainda são os melhores. Que o Congresso, pela própria definição da palavra, deve ser um encontro.


MEMÓRIA

Na Constituinte, comissões do Senado fecharam e projetos ficaram parados

Em sessão da Assembleia Nacional Constituinte, em 1987, Humberto Lucena ouve os deputados José Genoino, Luiz Inácio Lula da Silva e Maguito Vilela (foto: CEDI/Câmara dos Deputados)

O ano de 2020 guarda semelhanças com outro período da história recente do Senado, quando as comissões permanentes não funcionaram e a atividade legislativa teve que passar por adaptações. Também naquela ocasião um assunto se impôs nas agendas dos senadores, deixando a rotina regular do Senado em segundo plano. Foi durante a Assembleia Nacional Constituinte, entre 1987 e 1988.

Ao sair da ditadura militar, o Brasil optou por uma Constituinte congressual, ou seja, sem uma eleição exclusiva para a Assembleia. Os parlamentares eleitos para a legislatura do Congresso eram os mesmos que se dedicariam à elaboração da nova Constituição. Eles mantinham as atribuições de parlamentares — fiscalizar o Executivo, aprovar o orçamento e legislar —, mas a prioridade clara era o trabalho da Constituinte.

O senador Humberto Lucena (MDB-PB) foi o presidente do Senado e do Congresso durante naquele período. Ele seria um mero coadjuvante do presidente da Assembleia Constituinte, o deputado Ulysses Guimarães (MDB-SP), e sabia disso. No seu primeiro discurso após ser eleito, em 1º de fevereiro de 1987, Lucena colocou como prioridade do mandato adaptar a agenda legislativa corriqueira às necessidades da Assembleia:

“Como presidente do Senado Federal, cabe-me, neste momento histórico, zelar pela primazia indiscutível da Assembleia Nacional Constituinte, respeitadas as atuais atribuições da Câmara e do Senado para elaborar a legislação ordinária.”

Um mês mais tarde, na primeira reunião conjunta do Congresso, ele repetiu:

“O Congresso Nacional está cônscio do papel secundário que lhe é reservado, durante o período de funcionamento da Assembleia Nacional Constituinte. Mesmo assim, porém, procurará cumprir a sua missão constitucional, conjunta ou separadamente, através do Senado e da Câmara.”

Presidente do Senado na época, Humberto Lucena admitia que o Congresso teria "papel secundário", pois a prioridade era elaborar a nova Constituição (foto: Celio Azevedo/Agência Senado)

No Senado, 12 das 14 comissões temáticas regimentais ficaram paradas durante os anos da Constituinte. As únicas exceções foram as Comissões de Constituição e Justiça (CCJ) e de Relações Exteriores (CRE), que precisavam continuar chancelando nomeações judiciais e diplomáticas do governo. Também funcionou a Comissão do Distrito Federal (CDF), cuja existência era prevista na Constituição da época e, portanto, não podia ser suspensa por ato do Senado — ela era o órgão legislativo do DF, que ainda não tinha uma assembleia própria. A Comissão de Fiscalização e Controle (CFC), prevista em lei, também ficou aberta, mas só foi instalada em 1988.

As novas regras foram publicadas na Resolução 1/1987, aprovada em março. Além do fechamento das comissões, outra medida polêmica foi o sobrestamento (suspensão) de todos os projetos de autoria parlamentar em andamento até que a nova Constituição fosse promulgada. A justificativa para isso é que o Senado decidiu não correr o risco de aprovar propostas que poderiam se tornar imediatamente inconstitucionais. A circulação das proposições desimpedidas — projetos de autoria do Executivo, empréstimos para entes federativo, normas internas — foi concentrada na CCJ.

Hélio Gueiros criticou as restrições impostas ao Senado (foto: Celio Azevedo/Agência Senado)

A configuração dos trabalhos desagradou os senadores de todo o espectro partidário. Durante a sessão em que a resolução foi aprovada, em 11 de março, o senador Hélio Gueiros (MDB-PA) denunciou e repudiou uma pressão da própria Constituinte para que o Senado fosse esvaziado e, no limite, até extinto.

“Dia sim, dia não, aparece ou na Câmara dos Deputados ou no jornal, ou seja lá onde for, alguém sugerindo teses novas que, no fundo, são a mesma coisa: querem acabar com o Senado da República. Embora respeite o projeto de resolução, ele é meio tímido — quer abrir o Senado, mas dá uma satisfação para quem não o quer, e diz que será aberto pela metade. Acho que, se o Senado é para ficar aberto, deve ficar aberto integralmente, sem nenhuma podação. Ou funcionam todas [as comissões] ou não funciona nenhuma. É assim que o Senado será fechado definitivamente, com essas tibiezas. Não é por aí que vamos nos afirmar”, protestou.

Conterrâneo de Gueiros, o senador Jarbas Passarinho (PDS-PA) concordava com as regras propostas, mas afirmou que o Senado deveria apressar a aprovação da resolução, porque mais tarde, no mesmo dia, a Constituinte se reuniria para votar o seu regimento interno.

“Vamos ter um regimento na Assembleia Nacional Constituinte onde se determina que o Senado e a Câmara ajustem os seus regimentos para ficarem de acordo com o funcionamento da Assembleia. O que se está fazendo aqui é exatamente fugir dessa aparência de subordinação do Senado à Constituinte e fazer com que o Senado, de moto- próprio, delibere desde logo”, urgiu.

Os dois senadores paraenses compartilhavam uma preocupação derivada de uma das premissas do Senado. A câmara alta do Congresso Nacional é a Casa representativa da Federação, onde todos os estados têm o mesmo número de porta-vozes e, portanto, a mesma força. Essa fórmula faz o contraponto com o sistema proporcional da Câmara dos Deputados, onde os estados mais populosos têm mais representantes. O medo era que, se o Senado fosse escanteado, mesmo que apenas durante os dois anos da Constituinte, o equilíbrio federativo seria rompido.

“Os pequenos estados, que são a grande maioria dos estados brasileiros, serão esmagados pelos tratores das representações proporcionais dos grandes estados brasileiros. É aqui no Senado que o Acre é igual a São Paulo”, disse Gueiros.

Jarbas Passarinho queria evitar aparência de subordinação do Senado à Constituinte, enquanto Itamar Franco tentou reabrir comissões (fotos: Celio Azevedo/Agência Senado)

Já o senador Itamar Franco (PL-MG) comandou tentativas de alterar o texto da resolução. Para ele, manter fechadas as comissões significava “atentar contra a existência” do Senado, e paralisar a votação de projetos deixaria toda a produção de leis nas mãos do Poder Executivo, que, na época, ainda contava com o instrumento do decreto-lei.

“Politicamente, o Senado precisa ter essas comissões permanentes, porque se não o fizer, estará realmente atentando contra a sua existência. Precisamos estar cientes de que a nova Constituição não tem prazo para ser votada. Então, estamos transferindo o poder ao senhor presidente da República, exatamente aquilo que combatíamos, sine die [sem data para acabar], para que os nossos projetos fiquem sobrestados. É preferível, então, fechar o Senado.”

O presidente Humberto Lucena conseguiu aprovar a resolução da forma como estava posta, e obteve a confiança dos senadores de que faria o possível para proteger o Senado. Em seu discurso de posse, ele já havia aludido a um risco de apagamento da Casa, que rechaçou.

“Reafirmo o compromisso intransigente de defender a plena restauração das prerrogativas do Poder Legislativo nos moldes das democracias modernas, incluindo a preservação do bicameralismo dentro de nossa melhor tradição republicana e como condição necessária a um verdadeiro federalismo”, disse.

As comissões permanentes voltaram à cena em 1989, logo depois da promulgação da Constituição, embora em menor número: apenas seis, pois mais temas foram concentrados em cada colegiado, além da CDF e da CFC. A Comissão do Distrito Federal foi extinta em 1991, com a criação da Câmara Legislativa do DF. Hoje o Senado já retornou ao número de 14 comissões temáticas.


Reportagem: Guilherme Oliveira
Edição: Tatiana Beltrão
Infografia: Diego Jimenez