O Congresso Nacional e os dois principais órgãos do sistema de controle e fiscalização da administração federal — o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU) — devem concluir neste primeiro semestre o ajuste das emendas parlamentares às determinações do Supremo Tribunal Federal (STF).

Depois de auditar cerca de 45 mil planos de trabalho referentes às emendas de transferências especiais (conhecidas como “emendas pix”) de 2020 até 2024, o TCU ainda precisa realizar pouco mais de 100 auditorias, segundo o secretário de informações estratégicas e inovação da corte, Marcelo Eira.

As prefeituras ficaram obrigadas a apresentar um plano de trabalho para comprovar a aplicação dos recursos federais por meio das “emendas pix”, completando as exigências de rastreabilidade e transparência determinadas pelo ministro Flávio Dino, do STF.

Esta semana, quando o Congresso retoma as suas atividades, a CGU vai encaminhar ao STF o detalhamento das auditorias sobre emendas que irá fazer em mais de 50 municípios e organizações não-governamentais (ONGs), de acordo com informações do secretário de Controle Interno do órgão, Ronald Balbe.

Esse trabalho é apenas mais um a movimentar uma enorme estrutura de governo que muitos brasileiros desconhecem.

Modelo

Instituído pela Constituição de 1988, o modelo para controlar e fiscalizar os gastos dos ministérios e os recursos federais repassados a estados e municípios dividiu as competências em dois grandes órgãos. Um deles é o Tribunal de Contas da União (TCU), criado há 135 anos. Apesar de ser um organismo autônomo, ele funciona como um braço do Congresso Nacional, que é o titular do controle externo.

O outro é a Controladoria-Geral da União (CGU), que faz parte do gabinete do Executivo federal. A CGU é bem mais recente: tem apenas 22 anos de existência. Antes de 1988, suas competências eram espalhadas na administração pública federal. Com o tempo, ela juntou atribuições de controle interno, corregedoria e ouvidoria, e hoje possui um leque amplo de tarefas:  

• Vistoria as contas de órgãos de governo
• Faz auditorias externas para verificar desvios de recursos federais
• Realiza trabalhos conjuntos com a Polícia Federal, como apurar denúncias de fraudes nos benefícios a aposentados e pensionistas do INSS
• Administra o Portal da Transparência, um sistema amigável que reúne dados da execução orçamentária federal, incluindo o detalhamento das emendas parlamentares, até programas de  capacitação e educacionais de prevenção à corrupção
• Atua de forma paralela e auxiliar ao TCU e aos 33 tribunais de contas dos estados e municípios

Cidadania

Mesmo assim, é inviável pensar que toda essa estrutura seja suficiente para fiscalizar o que ocorre em um país de dimensão continental, com mais de cinco mil municípios, sem a participação da sociedade. O advento do mundo digital criou novos canais de comunicação e tornou os cidadãos mais ativos e participativos.

As redes sociais permitem que a cidadã ou o cidadão de um município como Serra da Saudade (MG) — o menor do país, com apenas 856 habitantes — possa se comunicar com órgãos sediados em Brasília, como o TCU e a CGU. Esses brasileiros passaram a ter o mesmo acesso dos que moram nas grandes cidades.

Um estudo da Organização Internacional das Instituições Superiores de Controle (INTOSAI) — entidade que congrega tribunais de contas dos países e instituições superiores de controle — publicado em 2024 revelou que o principal desafio decorrente dessa mudança tecnológica é a erosão da confiança dos cidadãos nas instituições. O fenômeno é mundial.

— As pessoas estão mais críticas, mais conectadas, conseguem dialogar e entrar em fóruns e espaços em que, antes, não eram vistas. Portanto, elas estão cobrando mais das instituições — disse o secretário de relações institucionais do TCU, Manoel Moreira de Souza Neto, durante seminário na Câmara dos Deputados, em outubro do ano passado.

Essa mudança tecnológica exigiu que os órgãos de controle e fiscalização do país reorientassem seus programas e desenvolvessem novas maneiras de atuar, envolvendo o usuário final dos serviços do governo: o cidadão.

— Até no TikTok nós estamos. Nossa linguagem mudou. As pessoas têm que entender o que a gente está dizendo —­­­­ disse o presidente do TCU e ex-senador, ministro Vital do Rêgo Filho, no mesmo encontro.

Vital do Rêgo contou que essa “recomposição de rede social” do TCU viabilizou programas como o de voluntariado, que treina cidadãos para serem “auditores sociais”. Assim eles podem contribuir para informar o que está acontecendo com obras inacabadas em suas cidades, por exemplo. De acordo com o Tribunal, há cerca de 11.500 obras paralisadas no país, com previsão de investimentos combinados de quase R$ 35 bilhões. 70% delas são para as áreas de saúde e educação.

O presidente do TCU acrescentou que o desafio é mostrar aos cidadãos que eles podem contar com a corte de contas para mudar as suas vidas. Vital citou o caso de um motorista de ônibus que encaminhou um vídeo ao TCU comprometendo-se a fiscalizar uma creche em sua cidade que estava sendo reconstruída.

— Perguntamos o porquê, e ele respondeu que a mulher estava grávida e o filho vai ficar lá. Isso me deu muita alegria: ver que esse cidadão está se sentindo responsável e exercendo a sua cidadania.

Legislativo

Recentemente, o TCU também reformulou seu canal com o Congresso Nacional para oferecer produtos e serviços diretamente aos parlamentares, aperfeiçoando e agilizando a entrega de relatórios e outras informações solicitadas. Até o final do terceiro trimestre de 2025, o TCU participou de 27 audiências públicas, 23 reuniões técnicas com parlamentares e atendeu 79 solicitações de informações e requerimentos de fiscalização.

Segundo Manoel Moreira de Souza Neto, os tribunais de contas e as controladorias têm a missão de entregar informações qualificadas tanto para o Congresso quanto para as Assembléias Legislativas, para que possam fazer seu trabalho político.

Outra frente é capacitar e treinar gestores municipais. A meta do TCU é capacitar 15 mil gestores em todo o país, três em cada município. Essa capacitação, conforme o secretário do TCU, é direcionada à realidade local do gestor, com o objetivo de melhorar a qualidade das informações e a articulação com os órgãos centrais de controle e fiscalização.

— Os tribunais de contas e as controladorias precisam atuar de forma integrada. Os problemas do país não respeitam nossa formalidade federativa. Um problema relacionado à saúde pública passa pela União, pelos estados e pelos municípios para ser solucionado — disse Souza Neto.

Uma modificação importante, inspirada na experiência do tribunal de contas da França — a Court des Comptes — foi abrir o planejamento do TCU para a participação popular. O secretário informou que, além de um portal aberto para quem quiser contribuir e enviar opiniões, o tribunal vai realizar consultas públicas anuais.

Na primeira, em 2025, os cidadãos votaram em alguns temas. Entre os cinco mais votados, apareceu o de imóveis vazios ou subutilizados. Diante desse resultado, o TCU resolveu dar prioridade a esse tema dentro do seu planejamento da área de controle.

Emendas

O secretário Marcelo Eira explicou que o principal objetivo para 2026 é colocar em dia o pente fino sobre as “emendas pix” do período entre 2020 e 2024, atendendo às exigências de rastreabilidade, transparência e plano de trabalho que comprove o que foi feito com os recursos federais transferidos.

Eira lembrou que o TCU já tinha competência para fiscalizar as emendas parlamentares individuais, mas a Emenda Constitucional 105, em 2019, mudou o cenário. Ela introduziu a modalidade das emendas de transferência especial, e passou a valer o entendimento de que o recurso transferido pertenceria ao município ou ao estado. Portanto, os gastos deveriam ser fiscalizados pelos tribunais de contas locais. A competência do TCU estaria restrita à verificação das “condicionantes”, como a proibição para pagar pessoal e dívida.

A justificação para a nova modalidade era simplificar o processo de transferência de recursos para os pequenos municípios. Verificou-se que muitos deles não tinham condições de elaborar os planos de trabalho, com viabilidade econômica e financeira dos recursos federais, como são exigidos nos convênios.

— As dificuldades acabavam por inviabilizar a execução das emendas individuais — resume Eira.

Quando as “emendas pix” começaram a ser postas em prática em 2020, a falta de transparência na aplicação dos recursos elevou os riscos e denúncias de fraude. No ano seguinte, a então ministra do STF Rosa Weber decidiu suspender os repasses e exigir medidas de transparência antes de voltar a liberá-los.

Só que as dificuldades em rastrear a destinação das verbas federais e identificar os autores das emendas continuaram provocando uma avalanche de denúncias. O fato ganhou as manchetes, com o nome de “orçamento secreto”.

A percepção das consultorias de Orçamento do Congresso e dos órgãos de controle, de que as emendas não tinham transparência, só ficou clara em 2022. No início de 2024, o recém-empossado ministro Flávio Dino, que substituiu Rosa Weber no STF e herdou o processo, determinou à CGU auditorias específicas sobre as “emendas pix”.

A Lei Complementar 210, de 2024, reforçou o papel do TCU na fiscalização das emendas de transferência especial. Ela determinou que o autor das emendas deve informar o objeto e o valor da transferência no momento da indicação do ente beneficiado, além de dar preferência à destinação do dinheiro para obras de sua autoria que ainda não tenham sido finalizadas.

Articulação

O secretário Marcelo Eira explicou que o tribunal possui o Conecta TCU, um sistema corporativo compartilhado com os tribunais de contas. Ele auxilia no planejamento e na execução de auditorias anuais junto com os outros tribunais, evitando duplicidade de trabalho e contradições nas aplicações dos acórdãos.

Além das emendas, outro objetivo para 2026 é avaliar a implantação de um sistema contábil único com as prefeituras para poder rastrear a aplicação dos recursos federais. Isso evitaria, por exemplo, que transferências por emendas parlamentares se perdessem na vala comum dos recursos que vão para as prefeituras. Em vez disso, elas teriam contas específicas na contabilidade municipal.

Se os estudos com os tribunais de contas demonstrarem a viabilidade, a meta é implantar o sistema contábil único em 2027, segundo Eira. Isso permitiria visualizar com rapidez e transparência o que foi feito com o dinheiro federal para melhorar a vida dos munícipes, detectar a ocorrência de fraudes ou mesmo identificar falhas por falta de capacitação dos gestores.

Controladoria

Além do trabalho articulado com o TCU para atender as determinações do STF, a CGU promove desde 2003 um sorteio público anual para selecionar municípios a serem avaliados. A média atual, segundo Ronald Balbe, é de quatro sorteios por ano, para a escolha de 60 municípios em cada.

O secretário explica que os critérios para escolha foram sendo aperfeiçoados ao longo do tempo.

— Os estados e os municípios com indicadores de maior vulnerabilidade ganham maior peso no mapeamento e na seleção para as auditorias. A avaliação antes compreendia todo o município, mas é hoje focada no desempenho das políticas públicas federais.

Uma política avaliada recentemente foi o Bolsa Família. Os auditores ouviram beneficiários nos municípios por meio de um programa específico da Controladoria, intitulado CGU Presente.

Esse trabalho de aproximação com os beneficiários resultou em informações importantes coletadas pelos auditores. Os dados foram repassados ao Ministério do Desenvolvimento Social, que os utilizou para aperfeiçoar o programa.

Portal da Transparência

Com a criação de um novo modelo de composição e de atuação em 2003, a CGU  passou a executar a política de transparência da administração pública federal. No ano seguinte, foi lançado o Portal da Transparência, com dados sobre os convênios firmados entre a esfera federal, estados e municípios.

— Havia a necessidade de envolver a sociedade nesse processo. Percebeu-se que para isso precisávamos fornecer informações de acesso público — lembrou o diretor de Governo Aberto e Transparência da CGU, Marcelo Vidal.

Outras bases de dados do governo, como o Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi), foram sendo incorporadas. Em 2018, a CGU lançou uma nova versão do portal, incluindo consultas específicas sobre as emendas parlamentares.

Segundo Vidal, inicialmente as consultas eram limitadas à quantidade de emendas e sua execução orçamentária e financeira, com informações do antigo Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (Siconv).

 — Atualmente, o cidadão pode visualizar todo o ciclo de vida da emenda parlamentar, desde os nomes dos apoiadores e dos autores até valores e beneficiários finais. A determinação do ministro Flávio Dino exigiu que os dados retroagissem até 2020, quando foram criadas as “emendas pix” — afirmou o secretário da CGU.

A identificação e o ajuste das emendas exigiram um trabalho conjunto com a Comissão Mista de Orçamento (CMO) do Congresso e as consultorias do Senado e da Câmara dos Deputados. Em 2024, segundo Vidal, 96% das emendas de comissão haviam sido identificadas com os nomes dos apoiadores. No ano seguinte foram acrescentados os planos de trabalho que faltavam às emendas, especialmente nas de transferência especial.

Com as informações disponíveis no Portal, os cidadãos poderão participar e ajudar mais nesse processo de transparência, pelo canal Fala BR. Ele é o antigo canal da ouvidoria que foi aperfeiçoado para atender à Lei de Acesso à Informação (LAI). Pelo Fala BR, a Controladoria recebe elogios, reclamações, denúncias e sugestões. Os pedidos de informação amparados pela LAI precisam ser encaminhados pelo Fala BR.

A melhoria da navegabilidade no Portal da Transparência e a exposição do assunto pela imprensa e redes sociais elevaram em 483% as consultas sobre emendas parlamentares, de acordo com Vidal. O Portal da CGU é considerado um dos mais acessados da administração pública federal. Foram 30 milhões de visualizações em 2025, contra 28 milhões no ano anterior. Mais da metade dos acessos veio por celulares.