A covid-19 vai deixar marcas profundas no Orçamento Geral da União de 2020. De acordo com a Instituição Fiscal Independente (IFI) do Senado, as medidas de enfrentamento à pandemia e a queda expressiva na arrecadação devem fazer o rombo nas contas do governo central bater os R$ 877,8 bilhões — o equivalente a 12,7% do produto interno bruto (PIB). A cifra é 607,3% maior do que os R$ 124,1 bilhões de deficit previstos na Lei Orçamentária Anual (LOA).

Até março, antes da expansão acelerada da pandemia, o deficit primário da União foi praticamente nulo. Mas subiu para R$ 93 bilhões, em abril, e para R$ 126,6 bilhões, em maio. De acordo com a IFI, o país deve amargar sucessivos rombos próximos de R$ 95 bilhões mensais até o fim do ano.

As medidas provisórias que abrem crédito extraordinário para o combate ao coronavírus somam R$ 509,6 bilhões. Mas a IFI projeta um gasto ainda maior (R$ 601,3 bilhões) porque considera que algumas ações desenvolvidas pelo Poder Executivo podem se estender por um prazo superior ao previsto inicialmente. É o caso do auxílio emergencial de R$ 600 pago aos brasileiros mais vulneráveis, que em julho foi prorrogado por mais dois meses.

Como as MPs só cancelam despesas relativas a R$ 172,6 bilhões no Orçamento em vigor, o Palácio do Planalto precisa recorrer ao Tesouro Nacional para executar a diferença — seja por meio da emissão de títulos ou de saques na Conta Única. O impacto na dívida pública é severo: ela deve saltar para R$ 6,6 trilhões em 2020 — o equivalente a 96,1% do PIB. No fim de 2019, ela correspondia a 75,8% do PIB.

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A Constituição prevê três situações em que a União pode pedir dinheiro emprestado ao Tesouro para atender “despesas urgentes e imprevisíveis”: guerra, comoção interna ou calamidade pública. É nesse último cenário que se enquadra o enfrentamento à covid-19. De acordo com o texto constitucional, os recursos autorizados por meio de créditos extraordinários não precisam ser computados no teto de gastos, que em 2020 foi fixado em R$ 1,4 trilhão.

— Por conta da calamidade, o governo tem se valido do instrumento dos créditos extraordinários, que não estão sujeitos ao teto de gastos, por ser uma calamidade reconhecida pelo Congresso. Esse é um instrumento adequado e permitido pela regra do teto. Para 2020, a gente tem uma possibilidade de gastar mais, possibilidade de se financiar por meio da dívida, considerando, claro, a gestão que tem que ser feita e os limites do financiamento — explica o economista Daniel Veloso Couri, diretor da IFI.

O “drible” no teto de gastos é apenas uma das estratégias orçamentárias adotadas pelo governo para destravar recursos para o enfrentamento da pandemia. O Congresso aprovou em março o Decreto Legislativo 6, de 2020, que reconhece o estado de calamidade pública no Brasil. Com isso, o Poder Executivo fica dispensado de atingir a meta fiscal prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei 13.898, de 2019).

Em outra frente, o Congresso promulgou em maio a Emenda Constitucional 106, de 2020, que prevê um “regime extraordinário fiscal” para o combate à doença. Conhecido como orçamento de guerra, o texto suspende a aplicação da chamada regra de ouro das contas públicas. Isso significa que o governo pode se endividar para pagar despesas correntes, como salários, aposentadorias e custeio da máquina. Antes da pandemia, isso seria considerado crime de responsabilidade.

— A emenda separa do Orçamento da União os gastos para o combate à pandemia. Em função da gravidade da crise gerada pela covid-19 e de uma aguardada queda na arrecadação, é razoável esperar que os entes públicos tenham de recorrer a operações financeiras. Isso, aliás, já vinha ocorrendo, sendo o Congresso chamado a aprovar créditos adicionais de sorte a contornar a regra de ouro — explica o senador Antonio Anastasia (PSD-MG), relator da Proposta à Emenda Constituição 10/2020, que deu origem ao orçamento de guerra. 

Incerteza

O aumento do número de vítimas e a falta de uma vacina confiável a curto prazo tornam cada vez mais concreta a hipótese de a pandemia se estender até o próximo ano. O próprio Poder Executivo admite essa possibilidade no projeto (PLN 9/2020) de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Na mensagem encaminhada ao Congresso, o Palácio do Planalto destaca que o país atravessa um “contexto de elevada incerteza”.

Como o decreto legislativo aprovado pelo Congresso só reconhece o estado de calamidade até dezembro, o governo pretende incluir na LDO um dispositivo para mudar o método de apuração da meta fiscal em 2021. Em vez de prever um resultado objetivo, como sempre ocorre, o PLN 9/2020 autoriza a União a ajustar o valor em função de receitas e despesas realizadas ao longo do ano.

A conta do governo é a seguinte: se o PIB cair 4,5% em 2020 em função do “efeito coronavírus”, a receita primária de 2021 poderá sofrer redução de pelo menos R$ 51,2 bilhões. O valor seria suficiente para pagar quase dois Programas Bolsa Família, que deve consumir R$ 29,5 bilhões neste ano.

O projeto da LDO chegou ao Congresso em abril e desde então está parado na Comissão Mista de Orçamento (CMO), à espera de um relator. Mesmo que seja aprovado como o Executivo pretende, a flexibilização da meta fiscal resolveria apenas uma parte do problema. Isso porque o governo continuaria obrigado a respeitar o teto de gastos e a regra de ouro — a não ser que o Legislativo aprove um novo decreto que reconheça a continuidade da pandemia.

— Estamos gastando acima da média e com uma relativa efetividade. São medidas tomadas em alta magnitude, em pouquíssimo tempo. Mas a gente está buscando estabelecer elementos de controle. Prezaremos pela defesa do teto de gastos. Isso é uma excelente sinalização para não riscarmos nossa credibilidade. Temos que ser transparentes e saber para onde seguiremos, ajudando na conjuntura no que for necessário, mas também olhando à frente, não perdendo de vista o médio prazo — afirma o secretário de Fazenda do Ministério da Economia, Waldery Rodrigues Junior.

Uma das preocupações do Poder Executivo é evitar que medidas como o auxílio emergencial de R$ 600 se estendam para além da pandemia. No Senado, mais de uma dezena de projetos buscam assegurar uma renda mínima a pobres, trabalhadores rurais, informais, autônomos, extrativistas, pescadores, microempreendedores individuais e profissionais de saúde.

Um dos projetos (PL 3.241/2020) substitui o Bolsa Família por uma renda básica permanente de R$ 600 para famílias em situação de vulnerabilidade social. Para financiar o benefício, o senador Eduardo Braga (MDB-AM) quer acabar com a isenção do Imposto de Renda sobre a distribuição de lucros e dividendos de pessoas jurídicas e elevar a Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido paga pelos bancos.

— Milhões de pessoas foram em fila buscar o auxílio emergencial. Sempre conhecemos as estatísticas da informalidade, do desemprego, do desalento. Mas o coronavírus colocou a olhos nus a vulnerabilidade de nossa sociedade. Temos de buscar formas e meios de, na medida do possível, tornar permanente este apoio — argumenta o autor do projeto.

O diretor-executivo da IFI, Felipe Salto, reconhece que o enfrentamento à pandemia exigiu uma resposta rápida do poder público em 2020. Mas teme que as despesas iniciadas neste ano transbordem para exercícios posteriores. De acordo com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), uma renda básica de R$ 215 por brasileiro consumiria R$ 539 bilhões por ano — o equivalente a 7,4% do PIB.

— Sim, é o momento de gastar. Mas os gastos têm que ser temporários, porque senão o Estado brasileiro não vai aguentar o tranco. A partir de 2021, a dívida será tão alta que vamos caminhar para um quadro de muita dificuldade para conseguir reequilibrar essa relação da dívida sobre o PIB. Quais as ações? Quais as medidas? Quais as regras fiscais? Como a gente vai voltar a ter crescimento econômico? Como recuperar as receitas? — questiona.

O economista Armínio Fraga, ex-presidente do Banco Central, reconhece a legitimidade de projetos que buscam perenizar benefícios sociais. Mas defende que o assunto seja incluído na LOA, e não em iniciativas avulsas. O projeto de Orçamento para o próximo ano deve ser enviado ao Congresso até o dia 31 de agosto.

— A resposta à pandemia meio que foi interpretada como uma espécie de salvo conduto: pode gastar à vontade. Acho que isso foi um erro. Faltou fazer contas. Qualquer discussão sobre a prorrogação de alguma coisa mais permanente, uma renda básica universal ou algum retorno nos programas de assistência social, já deveria estar sendo feita dentro do Orçamento de 2021. Se formos discutindo uma de cada vez, não vai fechar nunca, porque quase todas são legítimas — afirma.

Gastos

De acordo com o portal Siga Brasil, mantido pelo Senado, o Poder Executivo gastou R$ 286,4 bilhões dos R$ 509,6 bilhões autorizados para o enfrentamento da covid-19 — o equivalente a 56,2%. A maior parte dos recursos foi alocada para o pagamento do auxílio emergencial de R$ 600, com 65,8% do dinheiro liberado. Mas outros programas tiveram execução superior a 50%. É o caso da abertura de crédito para pequenas e médias empresas (58,2%) e da compensação pela queda nos repasses dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios (61,2%). O dado leva em conta despesas realizadas até 30 de julho. 

Caso o governo federal hipoteticamente reduzisse o ritmo de execução dos créditos extraordinários para o combate à pandemia, o impacto sobre o deficit e a dívida seria menor. Mas, de acordo com Felipe Salto, o endividamento público é uma “resposta global e inevitável” ao coronavírus, uma vez que “só o Estado tem condições de reagir” a uma crise desse porte.

— Acredito que o volume autorizado é bastante significativo. O deficit vai crescer e a dívida, também. Mas isso era uma coisa esperada. E qual vai ser o plano de ajuste? O teto de gastos é uma medida importante, mas não resolve sozinho. Provavelmente, vai ser necessário algum aumento de carga tributária. Mas não podemos perder de vista o controle de despesas obrigatórias, como pessoal e Previdência — destaca.

Quanto o Executivo gastou até 30 de julho no combate ao coronavírus 

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Fonte: Portal Siga Brasil (30/07/2020)

Principais programas para o enfrentamento da pandemia

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Fonte: Portal Siga Brasil (30/07/2020)