Numa pronta reação à pandemia de coronavírus, o Senado brasileiro foi a primeira casa parlamentar do mundo a suspender as sessões presenciais e torná-las virtuais. Impedidos de se reunirem no Plenário, os senadores vêm trabalhando pela internet, em suas próprias casas, desde 20 de março. As votações das propostas legislativas têm sido por aplicativo de celular; os debates, por videoconferência. A primeira medida aprovada de forma remota foi o reconhecimento do estado de calamidade pública no país.

Essa foi uma grande transformação na forma de deliberação dos senadores, mas não a primeira. Documentos históricos guardados no Arquivo do Senado, em Brasília, mostram que houve uma evolução no voto parlamentar ao longo dos últimos dois séculos. Quando o Senado foi criado, em 1826, os senadores vitalícios do Império escreviam seus votos no papel e depositavam as cédulas em elegantes urnas de prata.

Eram duas urnas em forma de cálice, com 40 centímetros de altura, ornadas com imagens em alto relevo. Elas aparecem no quadro do pintor Victor Meirelles que retrata a princesa Isabel no Senado em 1871, prestando juramento ao assumir a regência pela primeira vez. Hoje as urnas de prata estão expostas no Museu do Senado e são as peças mais antigas do acervo.

Na época das urnas de prata, as votações costumavam ser demoradas. Antes de tudo, o presidente do Senado fazia a chamada, para saber quais senadores estavam presentes. Em seguida, ele destampava as urnas para mostrar que estavam vazias. Depois, os senadores, um a um, eram chamados à mesa do presidente para depositar o papel. Ele, então, retirava todas as cédulas das urnas e as contava, para verificar se o número de votos batia com o de senadores presentes. Por fim, procedia à apuração.

Em 7 de abril de 1831, dia da turbulenta abdicação de dom Pedro I, os senadores e deputados correram ao Senado para escolher os três regentes que governariam o Brasil provisoriamente. Dom Pedro II, uma criança de 5 anos, ainda não podia assumir o trono. Decidiu-se que os titulares da Regência Trina Provisória seriam eleitos em votações separadas, não em bloco. Prevendo que o processo iria durar uma eternidade, o deputado José de Alencar (CE) se afligiu. Ele (que era pai do escritor José de Alencar) pediu que encurtassem o protocolo e acelerassem a votação, pois o futuro do Império corria risco nesse delicado momento de vácuo de poder:

— Senhores, não estejamos a perder tempo. Se, para nomear aqueles que hão de dirigir os negócios da nação, havemos de gastar um dia inteiro, o que será de nós? Não temos Poder Executivo. Estamos em perfeita segurança? Não, não estamos. Por toda parte, nos cercam vulcões que de um momento a outro podem abrir-se para devorar-nos. Quem sabe o que estão tramando os nossos inimigos? Não durmamos. Estamos sem um poder ativo. Para o conseguirmos o quanto antes, prescindamos de tantas formalidades que nada influem e tratemos de nomear [rapidamente] um governo que nos preste segurança.

O pedido do deputado Alencar para simplificar a votação foi ignorado. Cada um dos três regentes foi mesmo escolhido separadamente, num arrastado processo eleitoral. Na vez do segundo regente, para desespero de Alencar, os senadores e deputados ainda tiveram que refazer todo o ritual. Isso ocorreu após se constatar que, enquanto o Plenário tinha 58 parlamentares, as urnas de prata guardavam 59 cédulas. O mais provável é que, por descuido, uma cédula da votação anterior tenha ficado numa das urnas.

As regras de votação logo mudaram. Ainda no Império, os senadores deixaram de levar a cédula à mesa, um de cada vez, após seus nomes serem pronunciados. Em vez disso, funcionários passaram a percorrer o Plenário com as urnas de prata nos braços, para que os parlamentares votassem sem deixar seus lugares. Como alguns dos senadores vitalícios eram idosos e caminhavam com dificuldade, a mudança agilizou as deliberações. 

Outra novidade veio em 1903, já na República. O Senado adotou bolinhas nas votações, semelhantes às de bingo. Cada senador recebia duas pequenas esferas de marfim ou madeira — uma branca e outra preta. Para votar “sim”, depositava-se a bolinha branca na urna de prata. Para “não”, depositava-se a preta. A medida também acelerou o processo, uma vez que não era mais necessário anotar voto nem abrir cédula. Era um método que a Câmara dos Deputados, com muito mais parlamentares que o Senado, adotava desde o Império. No entanto, as bolinhas de “não” e “sim” não podiam ser utilizadas quando a votação era para escolher os integrantes das comissões temáticas, por exemplo. Em casos assim, tanto no Senado quanto na Câmara, recorria-se ao velho voto de papel.

Em meio ao surto de industrialização promovido pelo governo Juscelino Kubitschek, o Senado também cedeu à tecnologia. Em 1958, o Plenário ganhou um sistema elétrico de votação. Em cada assento, instalou-se uma gavetinha na qual o senador introduzia a mão e apertava um de três botões — “sim”, “não” e “abstenção”. Assim que o presidente encerrava a votação, os números surgiam imediatamente num placar luminoso. Para impedir que votassem em seu lugar, cada senador tinha uma chave para trancar sua gavetinha.

O senador Gilberto Marinho (PSD-DF) foi o relator do projeto que instituiu a votação elétrica no Senado. Ele pediu que os colegas aprovassem a medida e, para tranquilizá-los, frisou que a novidade não sepultaria os métodos tradicionais, mas conviveria com eles. “Com tal ressalva, previne-se uma possível e indesejável falha de continuidade nas votações, o que se verificaria com a adoção pura e simples do novo método”, ele escreveu.

A preocupação de Marinho não era exagerada. Várias vezes, de fato, a tecnologia deixaria os senadores na mão. Nos documentos do Arquivo do Senado, há referências a votações que, em cima da hora, precisaram ser feitas com cédulas depois de o sistema elétrico pifar. Nesses imprevistos, recorria-se a urnas de madeira, já que as urnas de prata do Império haviam sido aposentadas no fim da década de 1920.

As gavetinhas com os três botões também podem ser vistas hoje no Museu do Senado, que conserva os assentos de madeira ocupados pelos senadores na época em que a sede da Casa era o Palácio Monroe, no Rio de Janeiro.

Em 1971, o presidente do Senado, Petrônio Portella (Arena-PI), abriu uma das sessões plenárias convidando os colegas a conhecer uma maravilha chamada “computador eletrônico”:

— Senhores senadores, na parte posterior do Plenário, encontra-se um terminal de computador eletrônico, assistido por funcionários de uma firma dentre as muitas interessadas na concorrência que o Senado vem de abrir, integrando um complexo de medidas de reformas de nossa Casa. Convidaria os senhores senadores a assistir às demonstrações que serão feitas hoje, entre as 17h30 e as 20h.

No ano seguinte, o Senado inaugurou o Prodasen, departamento encarregado de informatizar as atividades legislativas, e tornou-se uma das primeiras casas legislativas do mundo a entrar na era da computação. Ainda em 1972, implantou o sistema eletrônico de votação. No Plenário, os senadores continuaram escolhendo entre os botões “sim”, “não” e “abstenção”. A diferença é que os votos, em vez de irem diretamente para o placar, passaram a ser processados por um imenso aparelho da primeira geração de computadores, feito de válvulas.

O processamento dos dados abriu novas possibilidades. A partir desse momento, todas as votações seriam automaticamente arquivadas, permitindo que fossem consultadas por qualquer pessoa nos terminais que o Prodasen instalou no Senado. Até então, quem desejava verificar a votação de algum projeto precisava encomendar a informação a uma repartição específica, que vasculhava seus arquivos e providenciava uma ficha com os dados solicitados.

Com o novo sistema, o placar de números foi trocado por um painel que trazia o nome de todos os senadores, permitindo identificar a posição de cada um nas votações que não fossem secretas. Foi nessa mesma época que a Bolsa de Valores de São Paulo e os principais aeroportos do Brasil começaram a adotar painéis eletrônicos.

Em 1987 e 1988, a tecnologia implantada pelo Senado foi fundamental para a agilidade dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, composta de 72 senadores e 487 deputados federais.

— Na Constituinte, se não tivéssemos o sistema eletrônico, estaríamos perdidos. Cada votação no Plenário, com mais de 500 parlamentares, duraria uma eternidade — afirma Nerione Nunes Cardoso, secretário-geral da Mesa do Senado durante toda a década de 1980 (secretário-geral da Mesa é o funcionário que assessora diretamente o presidente da Casa nas reuniões parlamentares).

— Com a votação eletrônica, os parlamentares têm mais tempo para discutir, negociar a aperfeiçoar os projetos da pauta de votação — avalia Raimundo Carreiro, que foi secretário-geral da Mesa entre 1995 e 2007 e atualmente é ministro do Tribunal de Contas da União (TCU).

O sistema eletrônico de votação sofreu várias mudanças nas últimas décadas, para incorporar tecnologias, introduzir funcionalidades e reforçar a segurança. No início da década de 2000, após o escândalo da violação do painel eletrônico, que revelou o voto de cada senador numa deliberação que deveria ter sido secreta, o sistema passou por uma profunda reformulação, atestada pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), que o blindou contra fraudes.

Hoje, o senador pode votar de qualquer assento do Plenário. O sistema o reconhece pela impressão digital ou pela íris. O painel agora mostra a orientação dos partidos para cada votação — o parlamentar não precisa mais procurar o seu líder para conhecer a posição partidária. A votação nas comissões temáticas também se tornou eletrônica.

Os senadores deliberam por votação ostensiva ou secreta. Ambas podem ser feitas pelo sistema eletrônico. Na ostensiva, o painel revela o voto de cada senador. Na secreta, indica apenas os números do resultado final.

Quando o tema em pauta não é polêmico, tem consenso e não exige votação secreta, costuma-se dispensar o sistema eletrônico e adotar a votação simbólica (um tipo de votação ostensiva). O presidente do Senado diz: “Os senadores que aprovam o projeto, permaneçam como se encontram”. Não há registro individual de votos, e o resultado é anunciado imediatamente. Pela agilidade, a votação simbólica é a forma preferencial de deliberação desde os tempos do Império.

O novíssimo sistema de votação virtual, adotado pelo Senado durante a pandemia de coronavírus, começou a ser estudado em 2018, durante a greve nacional dos caminhoneiros. O atual secretário-geral da Mesa, Luiz Fernando Bandeira de Mello, entendeu que o sistema de transportes poderia entrar em colapso por falta de combustível, impedindo que os senadores chegassem a Brasília para as votações do Plenário, e pediu ao Prodasen que pensasse em ferramentas de votação remota.

A ideia acabou ficando em segundo plano quando a greve dos caminhoneiros chegou ao fim e foi retomada assim que a Organização Mundial da Saúde (OMS) declarou que o coronavírus havia adquirido proporções de pandemia, no mês passado. Poucos dias depois, o novo sistema de deliberação já estava pronto.

— O país jamais pode ficar sem o voto parlamentar. É do voto que nascem as leis que determinam os rumos da sociedade e a própria história do Brasil — afirma Guido Faria de Carvalho, secretário-geral da Mesa do Senado de 1990 a 1993. 

— Não se trata de detalhe regimental, de questão puramente técnica. Foi pelo voto que o Parlamento aprovou a Lei Áurea, a Lei da Anistia, o Código de Defesa do Consumidor, a Lei Maria da Penha e a própria Constituição, entre tantas outras normas decisivas — exemplifica Claudia Lyra, que chefiou a Secretaria-Geral da Mesa entre 2007 e 2014.

Após a iniciativa do Brasil, países como Equador, Polônia e Nova Zelândia recorreram o trabalho legislativo virtual. O Senado, além de compartilhar sua experiência com Parlamentos do exterior, vem capacitando Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais para que deputados estaduais e vereadores deliberem de forma remota durante a pandemia. O Supremo Tribunal Federal (STF) anunciou que seus ministros também farão julgamentos à distância.

Em 1918, quando o mundo viveu a pandemia de gripe espanhola, o Senado também manteve o funcionamento, mas, diferentemente de hoje, com sessões presenciais. Segundo documentos históricos do Arquivo do Senado, pelo menos dois funcionários da Casa morreram. Na edição de 14 de outubro, o jornal A Noite noticiou que não haviam comparecido ao Senado naquele dia dez datilógrafos, seis contínuos, cinco serventes e até um senador, Paulo de Frontin (DF) — todos acometidos pela gripe espanhola.

Bandeira de Mello diz que as ferramentas virtuais não devem ser vistas como o futuro das votações no Senado. Para o secretário-geral da Mesa, elas devem ser utilizadas apenas em situações de emergência, como períodos de guerra, catástrofe natural ou pandemia:

— As sessões remotas são necessárias porque o Senado não pode parar em momentos de crise e excepcionalidade, justamente quando a sociedade mais precisa de medidas emergenciais do Parlamento. O uso desse instrumento, no entanto, não deve ser banalizado. Embora moderno e sofisticado, ele tem as limitações naturais impostas pela distância física. Em tempos de normalidade, o contato pessoal e direto entre os senadores é imprescindível para a boa deliberação parlamentar. As sessões presenciais, por isso, nunca serão abandonadas.

Saiba mais:

• A primeira sessão remota do Senado, em razão da pandemia de coronavírus
• Manual apresenta o sistema de deliberação remota do Senado
• União Interparlamentar mostra mudanças nos Parlamentos do mundo por causa da covid-19
• Senado manteve funcionamento durante pandemia de gripe espanhola, em 1918 

A seção Arquivo S, resultado de uma parceria entre a Agência Senado e o Arquivo do Senado, é publicada na primeira segunda-feira do mês no Portal Senado Notícias. Mensalmente, sempre no dia 15, a Rádio Senado lança um episódio do Arquivo S na versão podcast, disponível nos principais aplicativos de streaming de áudio.