Revista de Informação Legislativa

Brasília – DF

volume 62

247

julho a setembro de 2025

A question prioritaire de constitutionnalité e o recurso extraordinário: um estudo comparativo

The question prioritaire de constitutionnalité and the recurso extraordinário: A Comparative Study

Daniel Marchionatti [1]

Resumo

Este artigo compara os sistemas de controle de constitucionalidade da França e do Brasil. Centrado nos instrumentos utilizados no controle repressivo e incidental, analisa seus objetos e parâmetros constitucionais, e os procedimentos adotados. Na França, a intangibilidade da decisão parlamentar é um dogma, apenas recentemente revisitado pela abertura ao controle repressivo de constitucionalidade das leis mediante a chamada question prioritaire de constitutionnalité (QPC), que permite contestar a constitucionalidade das leis no curso de um processo, em incidente decidido pelo Conseil constitutionnel; o objeto da QPC é restrito a atos normativos, e o parâmetro constitucional inclui normas que asseguram direitos humanos e liberdades fundamentais. No Brasil, o recurso extraordinário (RE) abarca mais questões constitucionais e permite refutar tanto atos normativos quanto decisões judiciais. O procedimento da QPC envolve um duplo filtro de admissibilidade, ao passo que o RE é alvo de uma análise de repercussão geral realizada pelo Supremo Tribunal Federal.

Palavras-chave: controle de constitucionalidade; question prioritaire de constitutionnalité; recurso extraordinário; parâmetro; procedimento.

Abstract

This article compares the constitutional review systems in France and Brazil. Focusing on the instruments used in repressive and incidental review, it analyses their constitutional objectives and parameters, and the procedures adopted. In France, the inviolability of parliamentary decisions is a dogma, only recently revisited by the opening of repressive review of the constitutionality of laws through the so-called question prioritaire de constitutionnalité (priority question of constitutionality (QPC)), which allows the constitutionality of laws to be challenged during a legal proceeding, in an incident decided by the Conseil constitutionnel. The purpose of the QPC is restricted to normative acts, and the constitutional parameter includes norms that ensure human rights and fundamental freedoms. In Brazil, the recurso extraordinário (extraordinary appeal (RE)) encompasses more constitutional issues and allows the refutation of both normative acts and judicial decisions. The QPC procedure involves a double admissibility filter, whereas the RE is subject to a general repercussion analysis carried out by the Brazilian Supreme Court.

Keywords: constitutional review; question prioritaire de constitutionnalité; recurso extraordinário; parameter; procedure.

Recebido em 16/9/24

Aprovado em 24/1/25

DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v62_n247_p133

1   Introdução

O objetivo deste trabalho é analisar a chamada question prioritaire de constitutionnalité (questão prioritária de constitucionalidade (QPC)) e compará-la ao similar brasileiro denominado recurso extraordinário (RE). Por razões históricas e práticas, a relação entre a Constituição, a legislação e o controle de constitucionalidade é bastante diversa na França e no Brasil.

Na França, é clara a prevalência da função parlamentar. A interpretação do bloco de constitucionalidade, posta nas normas legisladas, é soberana. O controle de constitucionalidade é bastante restrito. Até há pouco tempo, ele era rigorosamente político e preventivo, e a análise da constitucionalidade de leis vigentes era vedada ao Poder Judiciário ou a uma corte constitucional. A tradição francesa rejeitava, pois, o controle das leis pelo Poder Judiciário; contudo, a adesão a tratados de direitos humanos levou ao desenvolvimento de um controle difuso de convencionalidade em que se atribuiu aos juízes a prerrogativa de afastar a aplicação de atos normativos incompatíveis com os direitos humanos. Essa possibilidade de recusa, ancorada em parâmetros de controle convencionais, acarretou o enfraquecimento da soberania da decisão legislativa e provocou a reorganização do Estado que resultou na criação da QPC, um sistema repressivo de controle de constitucionalidade indubitavelmente prioritário em relação ao controle de convencionalidade. Com base nas normas do bloco de constitucionalidade, um órgão predominantemente político, o Conseil constitutionnel (conselho constitucional (CC)) passou a ter a prerrogativa de avaliar a constitucionalidade dos atos do parlamento.

No Brasil, a tradição é bem distinta. Exercido pelo Poder Judiciário, o controle de constitucionalidade prevalece amplamente sobre a interpretação constitucional do parlamento plasmada em leis e atos normativos. Combinam-se mecanismos concentrados e difusos que permitem controlar o processo legislativo e praticamente qualquer decisão pública: atos normativos, administrativos e jurisdicionais; e adotam-se como parâmetros a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB) e as normas do bloco de constitucionalidade. O controle difuso pode ser exercido de forma repressiva por qualquer magistrado de forma incidental a um litígio; e as leis que incidam sobre o direito material ou processual em causa podem ter sua aplicação afastada pelo juiz. Endereçado ao Supremo Tribunal Federal (STF) [2], o RE é o apelo último nos processos judiciais. Trata-se de um recurso de fundamentação vinculada, pois deve ter amparo na CRFB. É uma ferramenta que sistematiza o controle difuso de constitucionalidade, além de permitir uniformizar entendimentos e estabelecer a orientação relacionada ao alcance dos dispositivos constitucionais e à validade das leis e dos atos normativos.

A QPC e o RE são os instrumentos máximos do controle incidental de constitucionalidade, e o estudo comparativo de ambos revela as idiossincrasias francesas e brasileiras – o que justifica uma particular atenção. Para comparar a QPC com o RE, este estudo desenvolve-se em três seções além desta introdução e da conclusão. Cada uma das seções do desenvolvimento contém duas subseções: na primeira analisa-se o Direito francês e na segunda, o Direito brasileiro, com ênfase na comparação dos dois sistemas.

Na segunda seção, apreciam-se em linhas gerais ambos os modelos de controle de constitucionalidade. No caso francês, o modelo é tradicionalmente principal, preventivo e concentrado, com o monopólio do controle que o CC realiza de forma preventiva em procedimento direto. Com a introdução da QPC, instaurou-se um controle repressivo e incidental, mas ainda concentrado e abstrato. No Brasil, por sua vez, aliam-se os controles preventivo e repressivo, concentrado e difuso, de modo que o RE é o apelo incidental máximo amparado em questão constitucional.

Na terceira seção, avaliam-se os objetos da QPC e do RE. Na França, as leis constitucionais e os tratados internacionais não podem ser objeto de controle. Não é qualquer norma constitucional que serve de parâmetro para a QPC; apenas direitos e liberdades reconhecidos pela Constituição ou pelo bloco de constitucionalidade atendem a esse fim. O regramento brasileiro é bem mais inclusivo quanto ao objeto e ao parâmetro; em hipóteses estritas, mesmo emendas constitucionais podem ser objeto de controle de constitucionalidade. Qualquer norma constitucional pode servir de parâmetro ao controle. Assim, estão sujeitos a escrutínio tanto o procedimento legislativo quanto o conteúdo das normas.

E na quarta seção cotejam-se os procedimentos de ambas as arguições. A QPC é provocada diretamente pelos tribunais da jurisdição civil ou administrativa incidentalmente a um caso concreto; sua decisão é concentrada no CC, que resolve a controvérsia constitucional em abstrato e devolve a causa à origem para que o julgamento prossiga. O RE, diferentemente, é interposto contra a decisão de um processo judicial concreto; a decisão do STF substitui a decisão da instância anterior, não apenas ao examinar a questão constitucional mas também ao julgar o caso. A QPC valoriza a rápida resolução e o RE quase sempre enfrenta demorados julgamentos.

2   Modelos de controle de constitucionalidade

Os Estados francês e brasileiro adotam diferentes modelos de controle de constitucionalidade. No primeiro, o modelo é tradicionalmente bastante restrito, pois o sistema privilegia a interpretação da Constituição realizada pelo parlamento; em contrapartida, é bem amplo no segundo o controle da constitucionalidade de leis e de atos normativos.

2.1   França

Antes da introdução da QPC, havia apenas o controle principal, concentrado e preventivo de constitucionalidade: a) principal porque a inconstitucionalidade era arguida em ação própria; b) concentrado porque era arguida perante o CC [3], que tem o monopólio do juízo de inconstitucionalidade (Oliveira; Amaral Júnior, 2016-2017), de modo que os demais órgãos judiciais ou da jurisdição administrativa não podem recusar a aplicação de lei com fundamento na inconstitucionalidade; e c) preventivo (ou a priori) porque só poderia ocorrer antes da vigência do ato normativo.

O controle principal é preventivo porque a norma submete-se ao escrutínio do órgão controlador antes de ser promulgada. De acordo com o art. 61 da Constituição francesa, os projetos de lei podem ser submetidos ao CC para a “pronúncia sobre sua compatibilidade com a Constituição” (France, [2024], tradução nossa). Uma vez provocado, o CC tem um mês para decidir. Esse prazo reduz-se a oito dias em caso de urgência (art. 61, § 3o), e o prazo para a promulgação da lei fica suspenso no curso das deliberações (France, [2024], art. 61, § 4o).

O controle é obrigatório em relação aos projetos de leis orgânicas, de leis a serem submetidas a referendo e de regimentos das assembleias parlamentares (art. 61, § 1o). Os casos de lei que podem ser submetidos a referendo são bastante amplos – os projetos sobre a organização dos Poderes, sobre reformas relativas à política econômica, social e ambiental e aos serviços públicos que ela presta, ou tendentes a autorizar a ratificação de um tratado que, sem ser contrário à Constituição, tem efeitos sobre o funcionamento das instituições (France, [2024], art. 11). Para os demais projetos de lei, o controle é facultativo; eles podem ser submetidos ao CC por iniciativa do presidente da República, do primeiro-ministro, do presidente da Assembleia nacional, do presidente do Senado ou de 60 deputados ou 60 senadores (France, [2024], art. 61, § 2o).

A QPC foi introduzida em 2008 pela Emenda Constitucional 2008-724, que modernizou as instituições da Quinta República (France, 2008). A mudança representou um rompimento com a tradição francesa de controle de constitucionalidade, até então exclusivamente preventivo e sem participação alguma do Poder Judiciário ou da jurisdição administrativa. A Loi organique (LO) 2009-1523 alterou a lei orgânica do CC, para tratar do processo e julgamento da QPC, e o Decreto 2010-148 regulamentou a LO. Em 1o/3/2010, a QPC entrou em vigor; até seu advento, tornava-se incontestável a constitucionalidade de projeto não submetido ao controle. Carvalho Filho (2013) observa que o modelo preventivo, com o propósito de “coibir a instalação de insegurança jurídica relacionada à validade da lei”, acabava por assumir o “risco de leis importantes e constitucionalmente duvidosas” não serem contestadas, e conviver com a superveniência de “sintomas de inconstitucionalidade”.

A QPC opera o controle repressivo, incidental, mas concentrado e abstrato de constitucionalidade (Zinamsgvarov, 2011). É repressivo porque o escrutínio ocorre quanto a leis já promulgadas e incidental porque arguido em processo concreto, mediante provocação de órgãos judiciais ou da jurisdição administrativa. No entanto, é um controle concentrado, pois a decisão sobre a constitucionalidade cabe exclusivamente ao CC, ainda que provocado por instâncias ordinárias; e é abstrato porque, uma vez provocado, o CC delibera apenas sobre a constitucionalidade da norma, sem se preocupar com o caso pendente. Apreciada a QPC, o caso concreto é devolvido à jurisdição de origem para julgamento.

Desse modo, houve certa abertura no controle de constitucionalidade francês: um modelo exclusivamente preventivo passou a admitir um instrumento repressivo; porém, mesmo com essa abertura, o controle de constitucionalidade é bastante restrito.

2.2   Brasil

Acumulam-se no País todas as formas de controle de constitucionalidade. Admite-se o controle preventivo apenas em duas hipóteses. A primeira refere-se ao controle de emenda constitucional tendente a abolir: a) a forma federativa de Estado; b) o voto direto, secreto, universal e periódico; c) a separação dos Poderes; e d) os direitos e garantias individuais (Brasil, [2024], art. 60, § 4o). E segunda hipótese é a inobservância de normas constitucionais sobre o processo legislativo (Brasil, 2001). São, pois, excepcionais as situações de controle preventivo. Prepondera no Brasil o controle repressivo de constitucionalidade.

O controle concentrado e o difuso de constitucionalidade convivem na prática brasileira. De acordo com a CRFB, os atos normativos federais e estaduais podem ser controlados mediante ação direta perante o STF (art. 102, I, a). O controle dos atos normativos estaduais, municipais e distritais têm como parâmetro as constituições estaduais e a Lei Orgânica do Distrito Federal por meio de ação direta perante os tribunais de Justiça (art. 125, § 2o). A omissão do legislador também pode ser controlada por ação direta (art. 102, I, a). Por fim, em caso de descumprimento de preceito fundamental, qualquer ato normativo pode ser controlado por arguição dirigida ao STF (Brasil, [2024], art. 102, § 1o). As decisões em controle concentrado de constitucionalidade têm eficácia erga omnes e efeito vinculante (Brasil, [2024], art. 102, § 2o).

A par de um controle concentrado bastante complexo, existe o controle difuso de constitucionalidade, em que qualquer juiz ou tribunal pode incidentalmente declarar a inconstitucionalidade de atos normativos, inclusive emendas constitucionais. A CRFB exige apenas que essa declaração seja adotada pela maioria absoluta dos membros do tribunal (Brasil, [2024], art. 97). O controle difuso pode desaguar no STF mediante o RE, depois de esgotadas as vias judiciais ordinárias (Brasil, [2024], art. 102, III). O STF pode recusar-se a analisar o RE, pelo voto de dois terços de seus membros, caso a questão constitucional discutida não tenha repercussão geral (Brasil, [2024], art. 102, § 3o). No entanto, a legislação processual reconhece repercussão geral automática ao recurso, se a decisão recorrida declara a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal (Brasil, [2025], art. 1.035, § 3o), e a presume, contra decisão em incidente de resolução de demandas repetitivas (Brasil, [2025], art. 987, § 1o).

A decisão em controle difuso de constitucionalidade vale apenas entre as partes do processo; no entanto, o Senado Federal pode suspender a execução do ato normativo declarado inconstitucional pelo STF (Brasil, [2024], art. 52, X). Dessa forma, o controle é incumbido ao Poder Judiciário, que o exerce por muitas vias, embora predomine a forma repressiva, que conjuga os controles concentrado e difuso. Qualquer magistrado pode realizar o controle incidental, e é cabível o RE.

3   Objeto e parâmetro

Nesta seção, avaliam-se tanto o objeto do controle de constitucionalidade (norma controlada) quanto o parâmetro constitucional usado para o controle (norma controladora). Na França, as leis constitucionais e os tratados internacionais estão além do controle; servem como parâmetro as normas do bloco de constitucionalidade que asseguram direitos e liberdades. No Brasil, qualquer lei ou ato normativo pode ser controlado com base na CRFB e nas normas do bloco de constitucionalidade. Nas subseções seguintes, comparam-se a QPC e o RE quanto aos objetos e aos parâmetros de controle.

3.1   França

Como se mencionou, a França adota um modelo predominantemente preventivo e principal de controle de constitucionalidade, ao passo que o Brasil adota um modelo predominantemente repressivo, que combina controle concentrado e difuso. Com a QPC, porém, o Direito francês introduziu o controle repressivo de constitucionalidade. A QPC é cabível quando se sustenta, no curso de um processo, que uma disposição legislativa atenta contra os direitos e liberdades que a Constituição garante (France, [2024], art. 61-1).

Podem sofrer o controle de constitucionalidade por meio da QPC todas as leis promulgadas, “sejam elas leis ordinárias, leis orgânicas, leis da Nova Caledônia e as ordonnances ratificadas pelo Parlamento” (Oliveira; Amaral Júnior, 2016-2017, p. 673). Por outro lado, as leis constitucionais (equivalentes às emendas constitucionais no Brasil) e as leis que aprovam tratados internacionais estão além desse controle. O objeto da QPC é sempre o ato normativo. Ela não se presta à interpretação direta da Constituição ou da sentença corrida. Embora não possa declarar a inconstitucionalidade de uma lei, um tribunal pode deixar de aplicar o Direito ao caso concreto e estabelecer a interpretação da norma de acordo com o sistema jurídico vigente. A interpretação assentada na decisão está fora do objeto do recurso: somente tem relevância a incongruência entre a lei e a Constituição.

Quanto ao parâmetro, existe um bloco de constitucionalidade que atribui força constitucional a normas não formalmente insertas no texto da Constituição. Esse bloco é integrado pela Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (declaração dos direitos do homem e do cidadão), de 1789, pelo preâmbulo da Constituição de 1946, pela Charte de l’environnement (carta do meio ambiente), de 2004, e por normas não escritas, como os princípios fundamentais de valor constitucional. Todavia, nem toda norma desse bloco serve como parâmetro do controle: apenas as normas que asseguram direitos e liberdades podem ser invocadas como fundamentos (France, [2024], art. 61-1).

A França é signatária dos tratados sobre direitos humanos da Comunidade Europeia, notadamente a Convenção europeia de direitos humanos. Há uma significativa sobreposição entre normas do bloco de constitucionalidade que asseguram direitos e liberdades (parâmetro da QPC) e as normas convencionais sobre direitos humanos. Assim, conquanto não possam declarar a inconstitucionalidade de lei, os juízes podem controlar sua convencionalidade em face das convenções da Comunidade Europeia. Desse modo, o dogma da “intangibilidade das leis aprovadas pelo parlamento” (Zingales, 2010, p. 781, tradução nossa) já vinha sendo ameaçado pela possibilidade de juízes ordinários realizarem o controle de convencionalidade das leis internas.

A principal razão de a QPC conter o adjetivo prioritaire em seu nome é marcar sua prevalência em relação ao controle de convencionalidade [4]. De acordo com a LO, a QPC deve ser analisada antes da avaliação da convencionalidade da norma (France, [2015], art. 23-2). Tornou-se, pois, mais difícil à jurisdição negar aplicação a uma lei questionada simultaneamente em face da Constituição e de textos convencionais. A QPC é prioritária não só por seus prazos exíguos de tramitação ou por sua preferência em relação a outras causas pendentes, mas também pela preferência que atribui ao Direito interno em relação ao Direito comunitário. Philippe (2010, p. 281, tradução nossa) destaca também que a denominação é “um símbolo psicológico que imporá ao poder jurisdicional cuidar dessa questão antes de qualquer outra”.

Dado que o controle se volta para a defesa de direitos e liberdades, não se podem alegar inconstitucionalidades formais; o parâmetro de controle é a afronta a direitos e liberdades que a Constituição garante. Foucher (2010) afirma que o direito não precisa estar reconhecido na Constituição, mas pode dela decorrer. Assim, é possível invocar disposições constitucionais que “visem garantir o exercício de direitos fundamentais, mesmo se elas não estabeleçam, em sentido próprio, direitos” (Foucher, 2010, p. 526, tradução nossa). Portanto, há certa amplitude no objeto de controle, e excluem-se apenas as leis constitucionais e os tratados internacionais. Mobilizam-se como parâmetros as normas do bloco de constitucionalidade que asseguram direitos e liberdades, daí a grande sobreposição com os tratados de direitos humanos. Além disso, questões relativas ao processo legislativo não configuram parâmetro de controle.

3.2   Brasil

O RE pode ter objeto muito mais amplo que a QPC. Ele é interposto contra uma decisão judicial sobre a constitucionalidade de ato normativo federal, estadual, distrital ou municipal (Brasil, [2024], art. 102, III, b, c). Nesse ponto, há semelhança com a QPC, dado que o STF decide sobre a constitucionalidade da lei . O RE também pode avaliar a incompatibilidade de lei local contestada em face de lei nacional (Brasil, [2024], art. 102, III, d). Nesse caso, o parâmetro de controle transcende a CRFB.

Na prática, contudo, essas hipóteses acabam quase absorvidas pelo controle direto de constitucionalidade. A legitimação ampla para a propositura das ações diretas faz com que desde logo os principais conflitos sobre a constitucionalidade de normas sejam levados ao STF. Por vezes, o julgamento das ações diretas arrasta-se, e isso possibilita que as instâncias ordinárias decidam sobre a questão constitucional, mediante controle difuso. Porém, quando uma discussão sobre constitucionalidade objeto de ação direta chega ao STF por meio de RE, sua tendência é resolver primeiro a ação direta ou resolvê-las simultaneamente. Desse modo, dilui-se a importância do RE para o debate sobre a constitucionalidade de atos normativos.

A hipótese mais relevante de cabimento do RE define-se na alínea a do art. 102, III, da CRFB: ele cabe contra qualquer decisão judicial que contraria dispositivo da CRFB. Assim, o RE presta-se ao debate da aplicação direta da CRFB ao caso concreto. Várias disposições constitucionais não são reguladas ou são reguladas apenas em parte por atos normativos inferiores; por exemplo, o art. 5o, XI, da CRFB protege a casa contra o ingresso de autoridades sem consentimento do morador, mas estabelece exceções: “salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação judicial” (Brasil, [2024]). Como não há norma que regulamente o ingresso sem ordem judicial em caso de flagrante delito, o STF debateu em RE os requisitos para a polícia entrar na casa e estabeleceu a seguinte interpretação:

a entrada forçada em domicílio sem mandado judicial só é lícita, mesmo em período noturno, quando amparada em fundadas razões, devidamente justificadas a posteriori, que indiquem que dentro da casa ocorre situação de flagrante delito, sob pena de responsabilidade disciplinar, civil e penal do agente ou da autoridade e de nulidade dos atos praticados (Brasil, 2015, p. 2).

Não se questionou a constitucionalidade de ato normativo algum; ainda assim, o STF adotou uma decisão sobre a constitucionalidade da sentença corrida. Em outras hipóteses, o RE questiona a interpretação da lei aplicada ao caso concreto e em conformidade com a CRFB; assim, o RE é cabível se um juiz resolveu o caso ao interpretar a lei de modo incompatível com a CRFB.

Em suma: o RE assemelha-se à QPC ao permitir o controle de constitucionalidade de atos normativos, mas tem objeto bem mais amplo, pois contempla o controle de constitucionalidade das próprias decisões judiciais ao possibilitar a discussão sobre a aplicação direta da CRFB ou sobre a interpretação dada à lei pela instância recorrida, desde que contestada em face da CRFB.

4   Procedimento

Estabelecido que o objeto da QPC é bem mais estrito que o do RE, resta comparar ambos os procedimentos. A QPC é provocada pela jurisdição civil ou administrativa, incidentalmente ao caso concreto, mas decidida em abstrato por um órgão apenas – o CC. Por sua vez, o RE é interposto contra a decisão de um processo judicial concreto; a decisão do STF substitui a decisão da instância anterior, não só por analisar a questão constitucional mas também por julgar o caso.

4.1   França

Na França, a jurisdição divide-se em jurisdição civil e administrativa. Grosso modo, a jurisdição administrativa decide as causas que envolvem o Estado, e as demais causas são objeto da jurisdição civil. O órgão máximo da jurisdição civil é a Cour de cassation (corte de cassação (CdC)) e o órgão de cúpula da jurisdição administrativa é o Conseil d’État (conselho de Estado (CE)). A QPC tem natureza de controle incidental de constitucionalidade, e apenas o CC pode realizá-lo. No entanto, em seu procedimento, as partes e a jurisdição civil e administrativa atuam decisivamente.

A QPC não é levada diretamente ao CC. Antes disso, passa por um duplo filtro de admissibilidade. O primeiro é realizado pelo juiz da causa, em primeira instância ou em grau de apelação. Em qualquer causa pendente, uma das partes pode alegar por escrito a inconstitucionalidade [5]. Compete ao juiz da causa realizar um juízo de prelibação, baseado em três critérios: a) a disposição contestada é aplicável ao litígio ou ao procedimento ou constitui o fundamento da causa; b) ela não foi previamente declarada conforme o texto constitucional na fundamentação ou no dispositivo de uma decisão do CC, salvo circunstâncias supervenientes; e c) a questão tem caráter sério (France, [2015], art. 23-2).

O primeiro critério concerne à pertinência da questão à causa em julgamento, ou seja, “a utilidade da norma atacada para a solução do litígio” (Santolini, 2013, p. 84, tradução nossa). Trata-se do requisito que ressalta o caráter concreto do controle de constitucionalidade, ao menos em sua origem, e isso impede “que os juízes ordinários se tornem os promotores de uma defesa abstrata da Constituição” (Santolini, 2013, p. 84, tradução nossa). O requisito da pertinência é posto em linhas bastantes abertas, de forma que “não se exige a absoluta convicção da aplicabilidade da lei” à causa, apenas que a “disposição atacada pode incidir sobre a matéria do litígio” (Santolini, 2013, p. 85, tradução nossa). Somente a parte interessada na pronúncia da inconstitucionalidade pode apresentar a QPC (France, 2011a, 2011b).

O segundo critério é a novidade da questão. De acordo com a LO, a questão é nova se não foi previamente declarada conforme a Constituição na fundamentação ou no dispositivo de uma decisão do CC, ressalvadas as circunstâncias supervenientes. Na interpretação de Perrier (2010, p. 801, tradução nossa), “a questão não é nova se o Conselho já foi provocado por uma QPC tratando dela”. No entanto, a CdC tem procedido a uma interpretação restritiva da novidade das questões recebidas. Num caso, negou-se a enviar questão sobre a constitucionalidade de dispositivo da legislação processual penal, dado que o CC realizara controle preventivo de constitucionalidade de uma disposição a ela referente, sem apontar qualquer vício (France, 2010b); em outros casos semelhantes, a CdC desenvolveu esse entendimento e passou a obstar QPCs desde que o CC já houvesse tido a oportunidade de aplicar a norma em controle prévio.

O terceiro critério refere-se à seriedade da questão. As instâncias ordinárias devem admitir a questão somente se houver substância na alegação de inconstitucionalidade. Conforme Santolini (2013, p. 88, tradução nossa), “não se deve provocar o CC por uma simples dúvida”. Para o autor, esse filtro confiado às instâncias ordinárias atribui-lhes papel-chave no controle difuso de constitucionalidade. Nas jurisdições que adotam o controle de constitucionalidade como questão preliminar na via difusa, tende a haver um conflito entre a CdC e o CC.

A jurisdição ordinária indica a intepretação a ser seguida conforme o ordenamento jurídico. Na Itália, estabeleceu-se a doutrina do diritto vivente (direito vivo). Segundo ela, a CdC tem a última palavra sobre a interpretação da norma, e o CC é provocado apenas para rever a compatibilidade dessa interpretação com a Constituição e não pode alterar a interpretação consolidada da norma. A radicalização dos conflitos entre a jurisdição ordinária e a constitucional pode levar ao ponto em que juízes ordinários se apropriem do controle de constitucionalidade e provoquem o CC apenas quando convencidos da inconstitucionalidade da norma. Com isso, em vez de deter o monopólio do julgamento do mérito da inconstitucionalidade, o CC limita-se ao monopólio da declaração de inconstitucionalidade (Verwerfungsmonopol).

Se, por um lado, o CC tem o monopólio da declaração de inconstitucionalidade, por outro, a CdC e o CE têm o poder de vetar as arguições quando não convencidos da inconstitucionalidade. Se não houver postura colaborativa entre essas cortes, é possível que o conflito dificulte o desenvolvimento do controle de constitucionalidade. Segundo Perrier (2010), a CdC negou-se a transmitir uma série de questões, com base na sua interpretação da legislação, a qual seria compatível com a Constituição. Admitida a questão, o julgador a remete à CdC ou ao CE, conforme o caso. A instrução prossegue e as questões urgentes são decididas, mas o julgamento da causa fica sobrestado.

A CdC ou o CE realiza um segundo filtro de admissibilidade, com base nos três critérios analisados. Em três meses contados do recebimento, o órgão deve deliberar sobre a admissibilidade do incidente. Decorrido o prazo sem deliberação, o incidente é automaticamente remetido ao CC. Eventualmente, a questão pode ser levantada diretamente perante o CE ou o CC, que também terá o prazo de três meses para decidir sobre a admissibilidade, sob a pena de admissão automática. Em qualquer caso, a decisão que dá ou nega trânsito à QPC é irrecorrível. Recebida a questão no CC, são notificados o presidente da República, o primeiro-ministro e os presidentes da Assembleia Nacional e do Senado, os quais podem oferecer razões.

O CC tem três meses para decidir. As partes são convocadas a expor razões em audiência pública, mas a deliberação ocorre a portas fechadas. No âmbito do CC, a questão desprende-se do caso concreto e passa a ter contornos de controle objetivo de constitucionalidade. Eventual composição ou extinção da demanda não prejudica o julgamento da QPC. A decisão limita-se a deliberar sobre a constitucionalidade da norma; e a causa será julgada pelas instâncias ordinárias, com esteio na conclusão do CC. Em vista disso, o CC nega-se a revisar o juízo de pertinência da norma ao caso concreto (France, 2010a). A decisão produz efeitos erga omnes; a declaração da inconstitucionalidade retira do ordenamento a norma, a qual se considera revogada a contar da publicação da decisão ou de uma data ulterior por ela fixada (France, [2024], art. 62). O CC ainda pode deliberar sobre os efeitos da norma inconstitucional na causa em julgamento; há margem, pois, para a modulação de efeitos da pronúncia da inconstitucionalidade. Quanto aos aspectos formais, a decisão é escrita e motivada.

Na França, pois, há um complexo sistema de interação de cortes: a QPC é provocada pela jurisdição civil ou administrativa, incidentalmente ao caso concreto, mas é decidida pelo CC, que não desce à análise do caso concreto.

4.2   Brasil

O RE é interposto contra qualquer decisão judiciária de última instância ou contra decisões de tribunais de Justiça ou tribunais regionais federais contra as quais não caiba recurso ordinário. Interposto o recurso, o tribunal recorrido intima a parte contrária para contrarrazões e, em seguida, o respectivo presidente faz o juízo de admissibilidade do recurso (Brasil, [2025], art. 1.029-1.030).

O controle do presidente do tribunal de origem é predominantemente formal; ele pode negar seguimento ao RE por defeitos de forma em sua interposição ou, se o STF já se houver pronunciado sobre o tema em outro caso, pode negar a repercussão geral do tema ou estabelecer interpretação conforme à decisão recorrida (Brasil, [2025], art. 1.030, I). O presidente pode também devolver a matéria para ser apreciada por seu tribunal, quando a decisão estiver em desconformidade com a orientação do STF (Brasil, [2025], art. 1.030, II). Se o recurso é formalmente adequado e ainda não houve pronunciamento do STF sobre a questão, o presidente deve submeter a questão ao STF. Essa submissão pode realizar-se nos autos do RE ou mediante o sobrestamento desse RE, desde que a questão tenha sido submetida ao STF em outros autos (Brasil, [2025], art. 1.030, III-V).

Diferentemente da QPC, o trânsito do RE não pode ser obstado pelo tribunal de origem, caso considere que a questão arguida não tem seriedade. Na origem, não há controle algum do fundo da causa a ser submetida. Em verdade, mesmo que a corte de origem negue seguimento ao RE, é cabível agravo dirigido ao próprio STF, sem qualquer controle (Brasil, [2025], art. 1.030, § 1o). Assim, o tribunal de origem não funciona como filtro da questão constitucional; o único filtro opera-se no STF. O recorrente deve demonstrar que a questão constitucional debatida tem repercussão geral, e o STF pode, pelo voto de oito de seus ministros, negar-se a analisar causas que considere sem repercussão geral (Brasil, [2024], art. 102, § 3o). O quórum alto para a recusa e a necessidade de motivar a falta de repercussão tornam raros os casos recusados por tal fundamento [6].

Negada a repercussão geral, a decisão recorrida transita em julgado, assim como as demais em que se reteve RE que trata de questão idêntica (Brasil, [2025], art. 1.035, § 8o). Todavia, reconhecida a repercussão geral, suspendem-se todos os processos pendentes sobre a questão (Brasil, [2025], art. 1.037, II). A partir desse reconhecimento, o STF tem um ano para julgar o RE (Brasil, [2025], art. 1.037, § 4o). Trata-se de prazo impróprio, pois frequentemente o julgamento demora bem mais que esse tempo, sem que haja consequência.

No julgamento, o STF não apenas decide sobre a questão abstrata como também julga a causa. O limite do STF na apreciação da questão constitucional é a interpretação da corte de origem quanto aos fatos e às provas, conforme a Súmula 279 do STF (Brasil, 1963). A interpretação jurídica dada pela decisão recorrida não limita o STF, o qual considera que é aberta a causa de pedir no RE sob o regime da repercussão geral. De acordo com Mendes e Branco (2017, p. 1.269), a apreciação do mérito do RE “envolve a verificação da compatibilidade entre a decisão recorrida e a Constituição, ainda que sob um prisma diverso daquele em que se hajam baseado o Tribunal a quo e o RE”. Sob esse aspecto, é bem diversa da perspectiva da QPC, na qual o CC parte da interpretação fixada pela instância recorrida [7].

Os procedimentos da QPC e do RE são, pois, bastante diversos. A QPC guarda alguma semelhança com o incidente de arguição de inconstitucionalidade, definido nos arts. 948 e seguintes da Lei no 13.105/2015 (Código de processo civil); trata-se de procedimentos para resolver sobre a constitucionalidade de norma relevante ao julgamento da causa, antes do julgamento em si. O RE, por sua vez, é um recurso, interposto após o julgamento da causa; ao julgar o RE, o STF não apenas revisita a questão constitucional como também rejulga a causa.

Um aspecto notável da QPC é a preocupação com o tempo. A absoluta prioridade de sua resolução evidencia-se no próprio nome. A questão pode ser manejada já no início da causa, a fim de se evitar que seja retardada a controvérsia sobre a constitucionalidade; e a admissibilidade pelas instâncias ordinárias sujeita-se a prazo preclusivo. No âmbito do CC, embora o prazo de três meses seja impróprio, há esforço para respeitá-lo. O RE, por sua vez, só é interposto ao final da demanda, de modo que a questão já chega “velha” ao STF; e este, por sua vez, não tem prazo para avaliar a repercussão geral. Reconhecida essa repercussão da questão constitucional, o prazo legal de um ano nunca é respeitado.

Com esse cotejamento, evidencia-se a forte preocupação do ordenamento francês com a presunção de constitucionalidade das normas. A QPC, único instrumento para arguir a inconstitucionalidade de lei vigente, é tratada como urgente: resolve-se o quanto antes qualquer dúvida quanto à higidez do ordenamento jurídico.

5   Conclusão

Por razões históricas e culturais, a França e o Brasil adotam modelos muito diferentes de controle de constitucionalidade.

Na França, a intangibilidade da decisão parlamentar é um dogma que rege o sistema. Prevalece a preocupação com a observância, pelos juízes, das normas estabelecidas pelo parlamento. Apenas recentemente, o controle de constitucionalidade de leis em vigor foi introduzido, e a QPC tem sido o seu instrumento. Os contornos desse controle são bastante estritos e o CC tem o monopólio da declaração de inconstitucionalidade de normas. No Brasil, por sua vez, o controle da constitucionalidade de leis e de atos normativos é bastante amplo; ele é exercido de forma concentrada por um tribunal especializado, o STF, mas também de forma difusa por todos os juízes do País. Predomina a via repressiva, que combina os controles concentrado e difuso, e neste cabe apelo extremo ao STF mediante RE.

Também há diferenças significativas quanto ao objeto e ao parâmetro. Na França, as leis constitucionais e os tratados internacionais estão além do controle, ao passo que no Brasil qualquer norma pode ser controlada, inclusive as emendas constitucionais. O parâmetro francês também é mais restritivo: servem como tal as normas do bloco de constitucionalidade que asseguram direitos e liberdades. Em contrapartida, o controle de constitucionalidade brasileiro pode valer-se da inteireza da CRFB e das demais normas que compõem o bloco de constitucionalidade.

Quanto aos procedimentos, a instauração da QPC depende de uma complexa interação das instâncias. A QPC estabelece um diálogo entre o CC e a jurisdição civil e administrativa, ao permitir que em casos concretos as cortes provoquem o CC a apreciar a constitucionalidade de normas; na sua falta, a CdC e o CE poderiam fazer prevalecer seus próprios entendimentos. Remetida ao CC a questão constitucional, a decisão é adotada em abstrato, sem adentrar o mérito da causa que levou à sua instauração. Além de estrito, o desafio às leis deve ser resolvido prontamente, para evitar que se dissemine a desconfiança na força dos atos normativos. Por isso, a legislação estabelece prazos curtos e rígidos para a solução definitiva da QPC. No Brasil, o RE permite que o STF seja provocado pelas partes pela via recursal; é bastante escasso o poder dos tribunais inferiores de barrar um RE. Os filtros que permitem ao STF recusar causas são falhos, e ele acaba por admitir mais questões do que tem condições de julgar. Com isso, não é rara a demora na pendência de decisão sobre temas constitucionais, mesmo os de grande relevância. O STF não apenas julga a questão constitucional como também avança na análise do caso concreto, e o limite da sua decisão está na interpretação dos fatos e do Direito ordinário.

O modelo francês favorece a segurança jurídica: a negativa de aplicação da lei por inconstitucionalidade é excepcionalíssima e depende do juízo de um órgão único. Com isso, no entanto, por uma opção do sistema, são escassos os meios para controlar a submissão do legislador à Constituição. Paradoxalmente, a introdução da QPC enfrenta uma preocupação em manter a intangibilidade do Direito legislado, ameaçada pelo controle difuso de convencionalidade nas questões de direitos humanos, mais do que uma afirmação da supremacia da Constituição por meio do controle dos atos parlamentares. O modelo brasileiro privilegia a justiça constitucional ao estabelecer um conjunto de possibilidades de controle dos atos normativos, administrativos e, mesmo, das sentenças judiciais. Em contrapartida, acarreta pouca confiança nas leis e eterniza conflitos sobre constitucionalidade. Além disso, a possibilidade ampla de controle exercido de forma difusa por todos os juízes do País provoca enormes dificuldades para a uniformização da jurisprudência.

Os mecanismos de controle de constitucionalidade adotados por ambos os países são muito dessemelhantes e escancaram as peculiaridades de cada sistema. No caso brasileiro, valorizar a interpretação que o parlamento dá à CRFB e incrementar a confiança na presunção de constitucionalidade dos atos normativos são propósitos a serem cultivados. Aperfeiçoariam o ordenamento jurídico brasileiro as restrições racionais ao controle de constitucionalidade, em particular o difuso, e o incremento na confiança no Direito legislado e na decisão das instâncias ordinárias, além da preocupação com a solução dos litígios sobre constitucionalidade em tempo socialmente adequado.

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Notas

 [1]   Daniel Marchionatti é doutor pela Universidade de São Paulo, São Paulo, SP, Brasil; mestre pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil; magistrado instrutor do Superior Tribunal de Justiça; juiz federal. E-mail: daniel.barbosa@trf4.jus.br

 [2]   Órgão de cúpula do Poder Judiciário, o STF compõe-se de onze ministros vitalícios, indicados pelo presidente da República e nomeados depois de aprovados pela maioria absoluta do Senado em sabatina pública (Brasil, [2024], art. 52, III, a, art. 101).

 [3]   O Conseil constitutionnel é um órgão independente, fora da estrutura dos demais Poderes. Compõe-se de 9 membros com mandato de 9 anos, 3 indicados pelo presidente da República, 3 pelo presidente da Assembleia Nacional e 3 pelo presidente do Senado. Um terço desses membros se renova a cada 3 anos, mas os ex-presidentes da República são membros vitalícios (France, [2024], art. 56). Badinter (2014, p. 782, tradução nossa) considera bizarro o assento de ex-presidentes no CC – “uma singularidade que deve desaparecer”.

 [4]   A denominação não consta da Constituição, apenas da LO.

 [5]   O incidente não pode ser iniciado de ofício. Santolini (2013, p. 97, tradução nossa) sustenta que, ao vedar a atuação de ofício, o modelo francês diferenciou-se dos exemplos de Direito Comparado, pois a provocação da CC pelo “juiz é uma das características do controle incidental de constitucionalidade”.

 [6]   O modelo brasileiro é o contrário do modelo de vários países que adotam filtro de relevância. Nos EUA, a Suprema Corte escolhe os recursos que julgará e recusa os demais (certiorari pool); no Brasil, o STF escolhe motivadamente os recursos que vai recusar.

 [7]   A maior parte dos REs é interposta contra as decisões de tribunal de segunda instância. Na jurisdição ordinária, não há instância de cassação encarregada de uniformizar a interpretação da CRFB; apenas nas jurisdições especializadas (eleitoral, trabalhista e militar), a matéria constitucional é submetida a tribunal superior. Com esse desenho, no momento da interposição do RE, não existe interpretação uniforme sobre a interpretação do Direito pelas instâncias ordinárias a ser observada. Essa é uma das razões da desorganização do sistema de instâncias brasileiro.

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