Revista de Informação Legislativa

Brasília – DF

volume 62

246

abril a junho de 2025

Apostas esportivas e saúde mental: as alterações na Lei nº 13.756/2018 e a prevenção do jogo patológico

Fixed-Odds Betting and Mental Health: the Amendments in Law n. 13,756/2018 and Prevention of Pathological Gambling

Eduardo Rocha Dias [1]

João Araújo Monteiro Neto [2]

Resumo

Em 2023, por meio da Medida Provisória no 1.182 e depois pela Lei no 14.790, alteraram-se no Brasil as regras sobre apostas de quota fixa (também conhecidas como apostas esportivas), o que impõe considerar como se normatizou a prevenção do jogo patológico. Além da regulação de ações de publicidade e marketing, tornou-se obrigatória para os operadores a adoção de políticas, procedimentos e controles internos de jogo responsável e prevenção dos transtornos de jogo patológico. Com base na revisão de literatura, de achados da economia comportamental e da experiência de outros países – em particular, Austrália, Canadá e Reino Unido –, este estudo examina algumas medidas que podem ser adotadas, bem como seus limites e sua contribuição para a tutela da saúde de cidadãos vulneráveis; dentre elas, destaca-se a autoexclusão de jogadores e a adoção de algoritmos que monitorem sinais indicativos de jogo patológico.

Palavras-chave: apostas de quota fixa; jogo patológico; saúde mental; autoexclusão; algoritmos.

Abstract

In 2023, through Provisional Measure n. 1,182 and later by Law n. 14,790, the rules on fixed-odd betting (also known as sports betting) were changed in Brazil, which requires considering how the prevention of pathological gambling was regulated. In addition to regulating advertising and marketing actions, it became mandatory for operators to adopt policies, procedures and internal controls for responsible gambling and prevention of pathological gambling disorders. Based on a review of the literature, findings from behavioral economics and the experience of other countries – especially Australia, Canada and the United Kingdom –, this study examines some measures that can be adopted, as well as their limits and their contribution to protecting the health of vulnerable citizens; among them, the self-exclusion of players and the adoption of algorithms to monitor signs indicative of pathological gambling stand out.

Keywords: fixed-odds betting; pathological gambling; mental health; self-exclusion; algorithms.

Recebido em 2/5/24

Aprovado em 25/11/24

DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v62_n246_p13

1   Introdução

A Medida Provisória (MP) no 1.182/2023 procedeu a alterações na Lei no 13.756/2018, que, dentre outros assuntos, trata das chamadas apostas de quota fixa. Conforme o art. 29 da lei, elas são exploradas no território nacional, em ambiente concorrencial, mediante prévia autorização, relativas a eventos reais ou virtuais, “em que é definido, no momento de efetivação da aposta, quanto o apostador pode ganhar em caso de acerto do prognóstico” (Brasil, [2023a]). A MP não chegou a ser apreciada pelo Congresso, e seu prazo de vigência encerrou-se em 21/11/2023. Não obstante, o tema foi regulado pela Portaria Normativa (PN) no 1.330, de 26/10/2023, do Ministério da Fazenda e depois pela Lei no 14.790/2023 (Lei das bets).

Também conhecidas como apostas esportivas, elas são uma modalidade lotérica que tem suscitado diversas considerações. De um lado, tem-se enfatizado a necessidade de maior controle para se coibir a manipulação de resultados, as fraudes e a lavagem de dinheiro. Por outro, é notável a arrecadação tributária que se espera obter diante do faturamento do setor, que teria sido de 12,5 bilhões de reais em 2020 (Póvoa; Melo; Esher; Simões, 2023, p. 6).

Neste estudo, porém, examina-se outra questão: o risco do jogo para a saúde, manifestado na chamada ludopatia – a compulsão por apostas ou o jogo patológico. O art. 33 da Lei no 13.756/2018, com a redação da Lei no 14.790/2023, estabelece que as ações de comunicação, publicidade e marketing da loteria de apostas de quotas fixas devem observar as melhores práticas de responsabilidade social corporativa conforme regulamento. Os arts. 16 a 18 da Lei das bets trata-se do tema da publicidade, a ser regulamentado pelo Ministério da Fazenda com incentivo à autorregulação; e no art. 8o abordam-se outras políticas corporativas obrigatórias, dentre as quais estão a de jogo responsável e a de prevenção do jogo patológico. Para determinadas pessoas há impedimentos para apostar, como os menores de 18 anos e quem tenha sido diagnosticado com ludopatia com base em laudo de profissional de saúde habilitado (Brasil, [2024b], art. 26, I, VI). Preveem-se, pois, medidas a serem adotadas tanto pelo Estado, por meio do Ministério da Fazenda, quanto pelos operadores do setor e pelas empresas de comunicação e publicidade. Contudo, deve-se verificar que medidas podem ser previstas e de que forma elas contribuem para a prevenção do jogo patológico.

De início, analisa-se a regulação de atividades como o jogo, que geram externalidades negativas, a exemplo da compulsão e do endividamento; em seguida, com base em achados da economia comportamental, examina-se a fundamentação tanto para uma regulação estatal baseada em normas de comando e controle quanto para medidas menos vinculantes (soft regulation), bem como os limites a serem observados para, no final, apreciar as determinações da Lei no 14.790/2023 em confronto com as experiências de outros países. Trata-se de pesquisa qualitativa, exploratória e de caráter documental, fundada em revisão de literatura.

2   A regulação do jogo e a ludopatia

Não há muitos dados sobre a prevalência do jogo patológico no Brasil. Estudos realizados em outros países apontam uma incidência de 1% a 3% na população adulta (Oliveira; Sáad, 2006, p. 163), percentual que, aplicado ao Brasil, corresponderia 1,5 a 4,5 milhões de pessoas. Um estudo realizado no País em 2010, referido por Póvoa, Melo, Esher e Simões (2023, p. 10), com pessoas de 14 anos ou mais, chegou a uma taxa de prevalência no curso da vida de 2,3%, o equivalente a cerca de 4,8 milhões de pessoas [3]. Desenvolvido antes da disseminação das apostas on-line, esse estudo não revela o impacto da facilitação do jogo pelas plataformas virtuais. Auer e Griffiths (2023, p. 1.274) constatam uma prevalência de 0,5% na população adulta; contudo, há variação mundial de menos de 1% até 5-6%. Os autores mencionam o crescimento dos jogos on-line nos últimos anos e afirmam que, embora alguns estudos apontem que aumentam o risco de jogo patológico, é mais adequado considerar que não são prejudiciais em si, mas aumentam os riscos para quem é vulnerável em razão de sua permanente disponibilidade. O uso de smartphones, a possibilidade de apostar a qualquer hora e de qualquer lugar, o encantamento e a atratividade para crianças, adolescentes e adultos jovens são fatores que aumentam o potencial de os jogos on-line gerarem dependência.

O vício em jogo acarreta consequências danosas, a começar pelo endividamento. Embora não possa ser mensurado, a renda é um fator considerável – sobretudo em famílias de baixa renda. Há também os custos com leitos e profissionais dedicados à saúde mental, o aumento de licenças e aposentadorias por incapacidade, a perda de emprego, a falência, a desestabilização das famílias, a criminalidade, a depressão, o suicídio (Póvoa; Melo; Esher; Simões, 2023, p. 10). Daí a necessidade de regulação adequada para a tutela da saúde. Hoje as tecnologias de comunicação e informação, a inteligência artificial e o uso de algoritmos capazes de identificar pessoas propensas a apostar permitem a exploração maliciosa de fragilidades e mecanismos cerebrais naturais de busca de satisfação.

A par da publicidade dirigida especialmente ao público masculino e jovem, há a dificuldade de impor autocontrole, já que nas apostas on-line por meio de smartphones não há barreiras como num cassino físico nem “pontos de decisão” que levem à reflexão sobre a melhor atitude a tomar (Póvoa; Melo; Esher; Simões, 2023, p. 13). Conforme definem Bar-Gill, Sunstein e Talgam-Cohen (2023, p. 1), trata-se da hipótese de dano algorítmico, entendido como a exploração da ausência de informações suficientes ou de um viés comportamental que afeta desproporcionalmente membros de grupos identificáveis. A discriminação ensejadora de um dano pode lesar, de forma diferente, pessoas vulneráveis de uma etnia ou gênero, idosas ou acometidas de um transtorno mental (Bar-Gill; Sunstein; Talgam-Cohen, 2023, p. 4) que tenha predisposição ao jogo patológico. As respostas para a questão pressupõem tanto a imposição de deveres de transparência (disclosure) quanto a regulação e a supervisão do design e da implantação dos algoritmos. É também possível utilizar algoritmos em favor do usuário, como para auxiliá-lo a fazer melhores escolhas e a mitigar os danos algorítmicos (Bar-Gill; Sunstein; Talgam-Cohen, 2023, p. 5). Insere-se nessa estratégia de minimização de danos o uso de algoritmos para identificar pessoas com maior propensão para o jogo patológico e encaminhar alternativas de solução (Auer; Griffiths, 2023, p. 1.275).

Há semelhanças e diferenças entre a dependência em relação ao jogo e a de substâncias químicas (Long, 2023). Estudos revelam que em ambos os casos a pessoa dependente tem dificuldades cognitivas e sofre pela ausência do jogo ou da substância (crise de abstinência); nos dois casos, há risco de recaída de dependentes em reabilitação. O jogo patológico, contudo, não afeta de forma tão deletéria o cérebro como a dependência do álcool ou de outras substâncias químicas. Auer e Griffiths (2023, p. 1.276) lembram que a quinta edição do Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (DSM-5) classifica o jogo patológico como uma dependência comportamental (behavioral addiction) e indica dados a serem rastreados para identificar o problema, como o número de horas despendidas em jogo on-line, o número de apostas feitas e a quantidade de dinheiro gasto.

Assim, externalidades e problemas sociais justificam a regulação do tema. A ênfase dada à receita tributária que se espera obter do jogo encontra eco em discussão antiga, de origem anglo-saxã, sobre as sin taxes (impostos do pecado). Atividades consideradas nocivas socialmente – como o fumo, o jogo e o álcool – passaram a ser tributadas com o fim de gerar receitas para o combate de suas externalidades negativas (Vasques, 1999, p. 201). Dada a ineficácia dessa visão moralista e proibitiva, imbuída da ética protestante – exemplificada no insucesso da chamada Lei seca (ou Prohibition, nos EUA) –, implantou-se uma estratégia de regulação com cobrança de tributos.

Também contribuiu para o abandono daquela visão punitivista a substituição da ética do trabalho pela ética do consumo, em particular nas sociedades mais afluentes entre o final do século XIX e o começo do século XX, quando o crescimento da renda da classe trabalhadora aumentou a demanda por bens considerados de luxo, além de álcool e tabaco. Por outro lado, a maior intervenção do Estado em diferentes setores da vida social e econômica, com o consequente aumento de seus gastos, tornou necessário o incremento das receitas públicas. A justificação dos tributos sobre substâncias como o tabaco e o álcool e sobre atividades como o jogo passou a ser buscada na necessidade de se enfrentarem as externalidades negativas decorrentes de seu consumo, que produz custos sociais superiores ao custo privado – e o mercado falha por não sustentar o socialmente desejável nem prevenir o socialmente indesejável. Nas ideias do economista inglês Arthur Pigou encontra-se o fundamento teórico para a cobrança dos chamados tributos pigouvianos (Dias, 2008, p. 278).

Segundo Vasques (1999, p. 206-207), há uma contradição nos propósitos do fisco, pois não se pode simultaneamente corrigir externalidades e explorar consumos inelásticos, pouco tendentes a diminuir. Alguns estudos mostram que o custo social decorrente do jogo é maior do que o que se arrecada com a sua tributação. No estado australiano de Vitória, para uma arrecadação de tributos de 1,6 bilhão de dólares australianos, estimam-se custos sociais da ordem de 6,7 bilhões de dólares australianos (Póvoa; Melo; Esher; Simões, 2023, p. 11). Assim, os danos provocados pelos jogos on-line aconselham uma tributação que intente prevenir e reduzir os impactos negativos da atividade. Ragazzo e Ribeiro (2012, p. 631) associam aos jogos quatro categorias de custos sociais: a) o aumento da criminalidade; b) as doenças, como o jogo patológico; c) o endividamento, com risco de falência pessoal; e d) as perdas produtivas, como a redução da produtividade no trabalho. Os autores ressaltam a possibilidade de os recursos arrecadados com a tributação serem compensados com o aumento de despesas em outras áreas, como segurança, fiscalização e saúde pública (Ragazzo; Ribeiro, 2012, p. 628).

Há diferentes tipos de jogos: a) jogos promovidos pelo Estado e por entidades particulares, sujeitos a licença ou autorização estatal; b) jogos lícitos e ilícitos; e c) jogos realizados em ambientes físicos e em meio virtual. Ragazzo e Ribeiro (2012, p. 636-637) mencionam a diferença entre jogos de frequência contínua e descontínua. Nos primeiros, os resultados são divulgados rapidamente, e o ciclo do jogo é mais veloz, o que propicia a repetição da aposta em pequenos intervalos de tempo; é o caso das máquinas de caça-níqueis e do videopôquer. No segundo tipo, o ciclo de apostas é mais lento, com intervalos maiores, como as apostas em competições esportivas. Segundo os autores, os riscos envolvidos nos jogos de ciclo descontínuo são menores que os das apostas de frequência contínua, nos quais é maior o risco de surgimento ou agravamento de patologias, dada a rapidez e a emoção neles envolvida.

Ragazzo e Ribeiro (2012) destacam os desafios regulatórios dos jogos on-line, como a dificuldade de fiscalizar o acesso de menores de 18 anos, o maior anonimato e a possibilidade de as empresas que os exploram estarem sediadas no exterior. Contudo, como se verá, é possível avançar na fiscalização por meio da tecnologia e de parâmetros que vedem o acesso a menores e busquem a proteção de grupos mais vulneráveis. Além disso, como muitos jogos até atendem a propósitos desejáveis socialmente, é importante disseminar uma cultura de jogo responsável.

O art. 195, caput, III, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB) estabelece que a receita de concursos de prognósticos (sorteio de números, loterias e apostas) é base de cálculo de contribuição destinada ao financiamento da seguridade social (Brasil, [2024a]). Todavia, os bingos, tradicionalmente promovidos por entidades religiosas para financiar atividades de filantropia ou promover a integração dos membros da comunidade, são proibidos no Brasil (Bedford; Alvarez-Macotela; Casey; Jobim; Williams, [2016], p. 11).

A regulação engloba diferentes medidas, desde a simples proibição até a total liberdade dos agentes privados; pode partir tanto do Estado quanto de entidades não estatais; ou definir-se como autorregulação, quando o próprio setor traça normas ou diretrizes para a atividade, a exemplo dos códigos de conduta. É possível recorrer a medidas de comando e controle, que são impositivas, e a medidas não vinculantes, que buscam incentivar ou promover determinados comportamentos – caso das recomendações e advertências. Ragazzo e Ribeiro (2012, p. 641-642) afirmam que, no estabelecimento de pautas regulatórias, é preciso levar em conta tanto o contexto em que o jogo ocorre quanto o tipo de usuário. No caso dos usuários patológicos, mais vulneráveis, não bastam as técnicas de diminuição de assimetria informativa, como a divulgação de informações sobre os riscos do jogo patológico; para tais usuários, os autores defendem restrições de acesso aos espaços ou ao tempo de jogo – e mesmo sua exclusão –, para que busquem tratamento. Como se verá, a economia comportamental também fornece argumentos para uma regulação dos jogos.

3   A economia comportamental e o tema do autocontrole

Kahneman (2017, p. 31-32) identifica dois modos ou sistemas de pensamento: um rápido e automático, e outro mais lento, que exige concentração e esforço. Ao evidenciar a limitação da racionalidade humana e sua sujeição a vieses e erros de julgamento, a economia comportamental oferece argumentos para a regulação dos jogos. Segundo ele, os seres humanos, “ao contrário dos Econs [4], precisam de ajuda para tomar boas decisões, e há modos informados e não intrusivos de fornecer essa ajuda” (Kahneman, 2017, p. 546).

Um dos temas em que se manifesta essa limitada racionalidade relaciona-se ao autocontrole. Thaler (2016, p. 112-113) expõe como diferentes economistas lidaram com o problema das escolhas intertemporais, de como o consumo imediato se mostra mais valioso e mais difícil de evitar do que o consumo futuro. No capítulo 3 do Livro VII da Ética a Nicômaco, Aristóteles já se referia à akrasia, à fraqueza da vontade e à dificuldade de lidar com escolhas entre o presente e o futuro para avaliar racionalmente o que é melhor [5]. Na modernidade, a consagração de uma racionalidade idealizada levou a afirmações como esta, de John Stuart Mill: “there is no one so fit to conduct any business, or to determine how or by whom it shall be conducted, as those who are personally interested in it” (ninguém é tão capaz de gerir qualquer negócio, ou de determinar como ou por quem ele deve ser conduzido, quanto quem está pessoalmente interessado nele) (Mill, 2001, p. 100). Ou seja, a cada um cabe decidir sobre os rumos de sua vida; por não se admitir o paternalismo, deve-se rechaçar qualquer intromissão. Mill (2001, p. 74, 90-92) dedicou-se ao exame do tema da proibição e taxação de atividades como o jogo e defendeu que não se deve proibir o que concerne apenas ao indivíduo, embora se possa tentar dissuadi-lo.

A economia comportamental, porém, demonstrou que o homo economicus é uma ficção. Afetado por vieses cognitivos, o ser humano não é tão racional e frequentemente toma decisões equivocadas. Thaler e Sunstein (2009, p. 231-232) aludem à possibilidade de o Estado ou agentes privados encaminharem estímulos e orientações para melhorar a tomada de decisões – os nudges. A respeito do jogo patológico, mencionam que em diversos estados norte-americanos jogadores compulsivos podem inscrever-se voluntariamente numa lista de pessoas proibidas de entrarem em cassinos, e isso os protege da própria compulsão. Como lembra Long (2023), é possível a autoexclusão em diversas legislações ao redor do mundo [6]. No Canadá, prevê-se um contrato de autoexclusão que impede a entrada da pessoa em locais onde se exploram jogos, mas há dificuldades de as empresas cumprirem esse acordo. Bell (2015, p. 393) relata, a propósito, uma class action movida em 2009 contra a Ontario Lottering and Gaming Corporation (OLG) por mais de dez mil jogadores “problemáticos” que, mesmo tendo assinado tais contratos, não foram impedidos de entrar em cassinos.

Nas apostas on-line, a inexistência de “pontos de decisão” que permitam refletir adequadamente sobre o que fazer torna ainda mais necessária a previsão de mecanismos de proteção dos apostadores. O fundamento do contrato de autoexclusão é o reconhecimento de que o ser humano está sujeito a inconsistências volitivas e à tomada de decisões inadequadas, visto que não é dotado de racionalidade perfeita. A autoexclusão deve ser lembrada em ambientes tanto físicos quanto on-line em que proliferam as apostas esportivas. Esse mecanismo atende ao chamado paternalismo libertário, pois respeita a autonomia e a vontade individual.

Embora a autoexclusão pareça uma medida limitada ou de eficácia duvidosa, dado que pode ser burlada pelas plataformas, é necessário oferecer às pessoas um meio de se defenderem da compulsão. Essa autoexclusão poderia ser temporária ou definitiva, específica para cada plataforma ou aplicar-se a todas e ser acompanhada ou não de outras medidas; porém, o respeito à decisão do indivíduo deve ser compulsório para todas as plataformas. A possibilidade de efetivar a autoexclusão é maior nas apostas on-line que em cassinos físicos; basta identificar corretamente o apostador – por meio do CPF, por exemplo – e impedi-lo de jogar. No caso da exclusão temporária, o usuário poderia retornar às plataformas; mas seria conveniente instituir um período de reflexão – 24 horas, por exemplo – entre a manifestação da vontade de retornar e o efetivo acesso à plataforma. Garantir-se-ia, assim, que a decisão fosse bem avaliada e não se baseasse apenas em impulso. Apesar de não prevista na MP no 1.182/2023 nem na Lei no 14.790/2023, a autoexclusão foi definida no art. 18, IV, da PN no 1.330/2023, do Ministério da Fazenda (Brasil, 2023b), como um dos mecanismos de controle que os operadores devem tornar disponíveis aos apostadores.

Há semelhanças entre a autoexclusão e o chamado contrato de Ulisses (Bell, 2015, p. 393). Pensado inicialmente no contexto de transtornos mentais crônicos e cíclicos, em especial aqueles em que há crises e períodos de lucidez (Araújo, 2017), o contrato de Ulisses é um instrumento de antecipação da vontade para o futuro, quando, por fraqueza ou julgamento inadequado, a pessoa deixa de cumprir um plano de tratamento – por exemplo, a pessoa acometida de bipolaridade ou esquizofrenia que tende a uma crise ao não tomar algum medicamento. Identificada a situação, o contrato de Ulisses autoriza a intervenção de um prestador de serviços de saúde, que poderá conduzir coercitivamente a pessoa para um serviço de saúde para tomar a medicação, ou adotar outras medidas (Dias; Silva Junior, 2019).

De modo semelhante, no caso do instrumento de autoexclusão do cassino ou de uma plataforma de jogos, manifesta-se a preocupação com a subversão do “eu” autêntico e busca-se evitar a recaída num momento de tentação e de luta contra a compulsão. Bell (2015, p. 393) lembra que contratos de autoexclusão foram implantados primeiro pela Société des casinos du Québec, e posteriormente adotados por outros cassinos e loterias como forma de mostrar empenho em favor de um jogo responsável (responsible gambling). No Canadá, houve problemas relacionados ao cumprimento desses ajustes pelos cassinos; mas é possível maior efetividade nas plataformas on-line, pois o ingresso se dá mediante a identificação do usuário.

Por outro lado, existem situações de exclusão compulsória de jogadores determinada por decisões judiciais, como a pena alternativa ou restritiva de direitos. Assim como se proíbe um apenado de frequentar determinados locais, como bares, pode-se vetar ao usuário o acesso a plataformas de jogos on-line por determinado tempo. Também é possível à família ajuizar uma ação para impedir que um dos seus membros, com comportamento compulsivo, tenha acesso a elas. A exclusão por motivo de saúde de pessoa diagnosticada com ludopatia é estabelecida no art. 26, VI, da Lei no 14.790/2023, que exige um laudo de profissional de saúde mental. Por essas razões devem-se inserir mecanismos de exclusão de jogadores na arquitetura das plataformas. Além disso, a norma poderia dispor que a exclusão compulsória seja efetivada pelas plataformas como mecanismo de proteção de jogadores problemáticos. Identificada por monitoramento uma pessoa que tenha perdido muito dinheiro, a plataforma lhe proporia um afastamento, temporário ou definitivo; e, caso não fosse atendida voluntariamente, a medida poderia ser implantada de forma obrigatória pela plataforma. Segundo Long (2023), isso ocorre na Nova Zelândia.

Algumas plataformas de apostas de quota fixa atuantes no Brasil já adotavam uma política de jogo responsável; previam a possibilidade de autoexclusão, bem como de limitação do valor gasto e alerta sobre o tempo em atividade [7]. No entanto, como as regras variavam e eram fixadas por reguladores sediados fora do País, foi necessário editar normas locais uniformes para tornar efetiva a fiscalização. Foi oportuna a preocupação com o jogo responsável como parâmetro da regulação a ser adotada no Brasil e como política corporativa obrigatória, conforme o art. 8o, III, da Lei no 14.790/2023 (Brasil, [2024b]). Contudo, o fundamento de tal preocupação deve ser buscado não apenas na perspectiva de prevenção da dependência e da compulsão, mas também deve incluir outros aspectos não tratados neste estudo – como o respeito aos direitos dos trabalhadores do setor de jogos e apostas e a transparência e justiça (fairness) para os apostadores [8] (Bedford; Alvarez-Macotela; Casey; Jobim; Williams, [2016], p. 61).

4   Medidas possíveis

Antes da MP no 1.182/2023 e da Lei no 14.790/2023, praticamente não existia regulação do jogo responsável e da tutela da saúde dos consumidores em face dos riscos de dependência. Daí a utilidade de se considerar a experiência de outros países na adoção de medidas.

A Lei das bets manteve o veto à participação de menores de 18 anos, medida de comando e controle adequada e necessária introduzida por aquela MP. Todavia, a lei não manteve a proibição de participação de pessoas inscritas nos cadastros nacionais de proteção ao crédito (dado o risco de aumentar seu endividamento), prevista na MP. Ela poderá, contudo, ser incluída na regulamentação a ser expedida pelo Ministério da Fazenda. Póvoa, Melo, Esher e Simões (2023, p. 18) mencionam outras medidas a serem tomadas para proteger adultos jovens e demais consumidores vulneráveis, como o bônus de entrada nas plataformas de apostas, a concessão de créditos ou empréstimos para apostadores e cartões de crédito nas apostas on-line. Deve também ser discutida a publicidade dirigida a jovens e a participação nela de figuras famosas, as chamadas celebridades, como atletas profissionais e influenciadores digitais (influencers), bem como a divulgação de odds (cotações) durante transmissões esportivas.

É lugar-comum afirmar-se que a banca sempre ganha (the house always wins) em cassinos tanto físicos quanto virtuais. Por isso, conforme o art. 29, I, da lei, é proibido conceder adiantamento, bonificação ou vantagem prévia, mesmo que a título de divulgação, promoção ou propaganda (Brasil, [2024b]). Permitir que se atribuam bônus ou empréstimos validaria a estratégia de cooptar o usuário induzindo-o a pensar que não está gastando o próprio dinheiro, e sim o da banca – e, quanto mais joga e aposta, maior é o desejo de prosseguir, mas agora com seus próprios recursos.

Da mesma forma, deve-se proibir toda publicidade que explore a imagem de celebridades, a exemplo do que já se faz em relação a bebidas alcoólicas e cigarros (Brasil, [2011], art. 3o-4o). A par da regulamentação do Ministério da Fazenda, no art. 17, III, da lei (Brasil, [2024b]), proíbe-se a publicidade ou propaganda que apresente a aposta como socialmente relevante ou contenha afirmações de pessoas muito conhecidas pelo usuário de que o jogo contribuiu para seu êxito pessoal ou social. Aqui também se pode discutir sobre a responsabilização de celebridades e influencers por afirmações falsas sobre o jogo, por divulgação de jogos proibidos e por prejuízos causados a apostadores.

Deve-se vedar o uso de cartão de crédito, que facilita o endividamento. De acordo com o art. 22 da lei, é recomendável existir na plataforma uma conta do jogador que lhe permita fazer depósitos para apostar e na qual ele receberá o valor das premiações. Além disso, os operadores devem divulgar advertências sobre o perigo do jogo patológico e sobre serviços médicos para atender a pessoas predispostas a ele. Inserida na chamada soft regulation, esta última medida foi contemplada no art. 16, parágrafo único, I, da lei (Brasil, [2024b]).

Dentre outras medidas está a obrigação de a plataforma emitir alertas quando o tempo gasto on-line ou o valor já despendido ultrapasse certo limite, além da possibilidade de fixar o que se gasta diária ou mensalmente. Esse monitoramento também serviria ao propósito de identificar possíveis jogadores problemáticos e ao de propor sua exclusão voluntária. O art. 23 da lei firma o uso de tecnologia de reconhecimento facial para garantir a identidade dos apostadores e, por exemplo, impedir o acesso a menores de 18 anos. No § 3o do art. 23 da lei, dispõe-se que o Ministério da Fazenda deverá regulamentar a obrigatoriedade de os operadores desenvolverem sistemas e processos eficazes para monitorar os apostadores, a fim de identificar danos, observar gastos do apostador, padrões de gastos, tempo despendido no jogo, indicadores de comportamento, bem como ferramentas de gerenciamento de jogos de azar. No § 4o do mesmo artigo estabelece-se que cabe aos operadores desenvolver algoritmos de monitoramento para a prevenção de dano (Brasil, [2024b]).

Com fundamento na Lei no 13.709/2018 (Lei geral de proteção de dados (LGPD)) (Brasil, [2022]), tanto o uso de dados pessoais quanto o de algoritmos para identificar pessoas propensas ao jogo patológico devem obedecer a finalidades legítimas. O art. 27, § 1o, IV, da Lei das bets determina a proteção dos dados pessoais dos apostadores (Brasil, [2024b]); a proibição de manipulação e a proteção de uma esfera de decisão individual livre para a tomada de decisões atendem aos postulados dos chamados neurodireitos. Piva (2022), citando Rafael Yuste, menciona os neurodireitos de pensar, de agir e de decidir livremente (direito de agência).

Por outro lado, é conveniente o uso de algoritmos para a prevenção de danos para a população em geral e de minimização de danos para aqueles com maior risco de desenvolverem a propensão ao jogo patológico. Em 2016, executivos do mercado e pesquisadores do Research Centre of Machine Learning da City University, de Londres – além de representantes da Gambling Commission (comissão de jogos) e do Responsible Gambling Strategy Board (comitê estratégico de jogo responsável) do Reino Unido – discutiram questões relevantes sobre esse emprego dos algoritmos (BetBuddy Ltd., 2016); dentre elas está a necessidade de modelos preditivos que conjuguem precisão e transparência, com ênfase nos que oferecem transparência.

Auer e Griffiths (2023) têm destacado a necessidade de estudos que utilizem dados de um grande número de jogadores, em especial sobre seus hábitos (frequência com que apostam, valor apostado, manifestações subjetivas), levem em conta diferenças etárias e culturais e cubram um lapso temporal maior. É possível usar algoritmos para identificar jogadores compulsivos e encaminhar medidas de minimização do risco, seja a exclusão da plataforma, seja o tratamento de saúde. A utilização desses algoritmos deve ser avaliada com frequência, testando os dados coletados nas plataformas, o que configura uma “cultura de experimentalismo e de avaliação regulatória ex post” (Ragazzo; Ribeiro, 2012, p. 641), já que nem sempre se tem acesso aos custos e benefícios de uma estrutura regulatória antes de se testá-la na prática.

No Reino Unido, onde vige desde 2005 o Gambling Act, recentemente se propuseram mudanças na legislação com o fim de ampliar a proteção de usuários vulneráveis (Frazer; Andrew, 2023). Dentre elas estão: a) a cobrança de um tributo das empresas de apostas para financiar o tratamento do jogo patológico; b) o estabelecimento de limites no valor de apostas on-line; c) a previsão de realização de consultas para discutir e identificar medidas de proteção para apostadores que tenham entre 18 e 24 anos de idade, faixa etária mais exposta a riscos; e d) a imposição às empresas de apostas do dever de monitorar usuários que perdem grandes somas e recomendar-lhes que parem de jogar e evitem danos irreversíveis.

Houve avanço na Lei no 14.790/2023, se se compara sua redação com a da MP no 1.182/2023. A regulamentação pela PN no 1.330/2023 também consagrou regras adequadas, como a referente à autoexclusão. Uma medida relevante para a regulação é a autoexclusão envolver todas as plataformas ou operadores, uma opção a ser inserida no site do órgão regulador. Quanto ao estabelecimento de um limite de valor a ser apostado, é recomendável recorrer a ensinamentos de economia comportamental e tornar obrigatória a fixação de um limite (em vez de uma opção do apostador), de modo que ele só poderá jogar após fixar um valor máximo.

Como muitos jogadores compulsivos tendem a cadastrar-se e apostar em mais de uma empresa, uma medida para protegê-los seria impor aos operadores o dever de compartilharem a identidade de seus apostadores. Assim, para evitar endividamento e perdas elevadas, as diversas empresas exerceriam um monitoramento diferenciado para quem aposta em mais de uma plataforma. Por sua vez, o órgão regulador poderia estabelecer um limite máximo para perdas em um dia ou em dado intervalo temporal (um mês, três meses), acima do qual as empresas enviariam mensagem ao apostador com a sugestão de fixar um limite menor para apostas ou, mesmo, excluir-se. A Lei das bets não prevê o impedimento do jogo para pessoas inscritas em cadastros de proteção do crédito, mas pode voltar a ser exigido pelo regulador. Nesse caso, uma solução menos drástica seria fixar um valor menor para perdas a partir do qual as plataformas teriam o dever de intervir.

Uma pesquisa do Instituto Datafolha (Quem […], 2024) evidenciou que 17% dos beneficiários do Programa Bolsa Família (PBF) gastam com apostas esportivas; e 32% dentre esses 17% gastam em média R$ 100,00 por mês. Seria admissível vedar a participação de beneficiários do PBF das plataformas de apostas esportivas? Afinal, como se trata de benefício devido a pessoas em situação de pobreza e de extrema pobreza, o gasto com jogo não seria um desvirtuamento do programa? A melhor resposta parece ser não; a proibição seria paternalista e violaria a autonomia individual. Com efeito, um dos pontos fortes do PBF é a transferência direta de dinheiro para famílias em situação de pobreza e extrema pobreza e o respeito à autonomia da pessoa de decidir sobre como gastará. Não obstante, pode-se pensar em estabelecer tanto um limite de perda (diário, mensal ou trimestral) menor para os beneficiários do programa, quanto o dever de a plataforma adotar medidas como envio de alertas e da sugestão de autoexclusão.

Além de tratar das apostas de quota fixa, a Lei no 14.790/2023 firmou a possibilidade de serem explorados os jogos on-line definidos no art. 2o, VIII, como “canal eletrônico que viabiliza a aposta virtual em jogo no qual o resultado é determinado pelo desfecho de evento futuro aleatório, a partir de um gerador randômico de números, de símbolos, de figuras ou de objetos definido no sistema de regras” (Brasil, [2024b]). Ou seja, não se trata de jogos relativos a eventos reais de temática esportiva, e sim do que tem sido identificado como cassino on-line. Em relação a eles, além dos aspectos já comentados, pode-se estabelecer um dever de design seguro. Conforme o art. 27 da lei, os apostadores têm todos os direitos previstos na Lei no 8.078/1990 (Código de defesa do consumidor), dentre os quais se destacam os direitos à informação, à saúde e à segurança. Para os jogos on-line sem referência a temática esportiva real, podem-se implantar mecanismos que evitem a compulsão, dada a atratividade decorrente do ritmo intenso do jogo ou da sensação de autocontrole do jogador. Fala-se, a propósito, de jogos safe-by-design, cuja regulação deve evitar o risco de compulsão, sem afetar demasiadamente a criatividade dos desenvolvedores. O art. 27 da lei também definiu como direito dos apostadores a informação e a orientação adequadas e claras sobre regras do jogo, risco de perda de valores e sobre os transtornos do jogo patológico. Por sua vez, o artigo seguinte dispõe que os operadores devem oferecer canais de atendimento gratuitos em língua portuguesa (Brasil, [2024b]).

As medidas restritivas dotadas de maior densidade na lei cumprem o imperativo de respeito ao princípio da legalidade. No Estado de Direito, para se restringir um direito fundamental, esse princípio exige medidas com suficiente densidade normativa; caso contrário, elas poderão ter a legalidade contestada se impostas, por exemplo, por ato administrativo. A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no 4.874/DF, considerou válida a competência normativa da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) materializada em resolução que proibia a adição de sabor e aromas em cigarros. O julgamento, no entanto, terminou em empate, sem declaração de inconstitucionalidade, mas sem efeito vinculante; cinco ministros entenderam que a Anvisa violara a legalidade. Na ADI no 3.311/DF, referente ao tabaco, a decisão considerou legais e proporcionais as restrições à sua publicidade, como advertências, em virtude da necessidade de proteção da vida e da saúde. Neste segundo caso, a Lei no 9.294/1996 normatiza tais medidas.

A previsão legal das medidas sugeridas garante maior eficiência na atuação estatal e impede que se alegue déficit de proteção e desrespeito ao princípio de proibição de insuficiência (Untermassverbot), aplicável quando se trata de deveres de proteção de direitos fundamentais.

5   Conclusão

Em relação tanto ao texto da Lei no 13.756/2018 quanto ao da MP no 1.182/2023, as alterações estabelecidas pela Lei no 14.790/2023 são adequadas a uma regulação baseada na ideia de jogo responsável e possibilitam o uso de ferramentas de monitoramento e prevenção de danos para os jogadores – em especial, a identificação de apostadores com tendência para o jogo patológico. Supre-se uma lacuna na legislação e abre-se o caminho para uma regulação eficiente do jogo on-line.

Contudo, há de se incentivar a autorregulação e a adoção de políticas de responsabilidade social que tutelem a saúde dos apostadores. Como órgão regulador, o Ministério da Fazenda deve considerar medidas como a autoexclusão – já prevista na PN no 1.330/2023 – e a exclusão de pessoas inscritas em cadastros restritivos de crédito, para protegê-las do endividamento. Neste último caso, como alternativa pode-se fixar um limite menor de perdas a partir do qual os operadores deverão encaminhar alertas para essas pessoas. Quanto aos beneficiários do PBF, o mais adequado seria também o estabelecimento de um limite menor de perdas e a ativação do mecanismo de alerta.

Se, depois de identificados padrões de jogo patológico, o usuário se recusa a tratar-se ou a excluir-se, a exclusão compulsória pelos operadores é medida que pode ser estabelecida administrativamente. Um dever de cooperação, de compartilhamento de informações sobre jogadores inscritos em mais de uma plataforma permite um monitoramento diferenciado, visto que jogadores compulsivos tendem a jogar em diferentes plataformas. O desenvolvimento, a testagem e a utilização futura de algoritmos de monitoramento de jogadores problemáticos ou com tendência ao jogo patológico devem ser objeto de regulamentação adequada: ela deve determinar, por exemplo, a transparência e a explicabilidade dos modelos preditivos adotados. Para esse fim, é preciso tornar obrigatório que os dados dos apostadores estejam sempre disponíveis para a autoridade reguladora e que se realizem análises periódicas com o fim de obter evidências empíricas, aperfeiçoar a regulação e identificar padrões indicativos de maior risco para o jogo patológico. As análises futuras de responsabilidade do regulador devem levar em conta idade, gênero, etnia e outros fatores que permitam melhorias na regulação.

Por fim, pode-se avaliar a conveniência de se criar uma agência reguladora dos jogos e apostas em lugar de uma secretaria do Ministério da Fazenda. A especialização e a independência de uma agência própria contribuiria para tornar eficiente a regulação, evitar interferências políticas e tornar compatíveis os interesses de apostadores e operadores.

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Financiamento

Este trabalho foi elaborado com o auxílio da Fundação Cearense de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico (Funcap).

Responsabilidade e licenciamento

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Notas

 [1]   Eduardo Rocha Dias é doutor em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, Portugal, com estágio pós-doutoral na Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, SP, Brasil; professor do programa de pós-graduação em Direito Constitucional da Universidade de Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil; procurador federal da Advocacia-Geral da União. E-mail: eduardorochadias@unifor.br

 [2]   João Araújo Monteiro Neto é doutor em Direito pela Universidade de Kent, Kent, Reino Unido; professor de Direito Digital, proteção de dados pessoais e engenharia jurídica do curso de Direito da Universidade de Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil; presidente da Comissão de Direito Digital da Ordem dos Advogados do Brasil, Fortaleza, CE, Brasil; advogado especializado em proteção de dados e privacidade. E-mail: joaoneto@unifor.br

 [3]   Estudo realizado por Hermano Tavares, coordenador do Programa Ambulatorial do Transtorno do Jogo (PRO-AMJO) do Instituto de Psiquiatria do Hospital das Clínicas da Universidade de São Paulo.

 [4]   Denominam-se econs ou homo economicus as pessoas perfeitamente racionais com comportamentos conformes a descrito pelos economistas: suas preferências e ações seriam dirigidas ao que potencializaria sua própria satisfação.

 [5]   Na Bíblia, sob outra perspectiva, mas também em relação à falta de firmeza da vontade, lê-se em Romanos, 7:18-19: “o querer está em mim, mas não consigo realizar o bem. Porque não faço o bem que quero, mas o mal que não quero” (Bíblia […], c2024).

 [6]   Dentre os países que legislaram sobre o tema, o autor cita a África do Sul (National Gambling Act, de 2004), a Nova Zelândia (Gambling Act, de 2003) e Singapura (Casino Control Act, de 2006), além dos estados australianos de Vitória (Gambling Regulation Act, de 2003) e Nova Gales do Sul (Casino Control Act, de 1992).

 [7]   Consultaram-se os sites da BET365, da Betano, da Pixbet e da Sportingbet. A BetNacional contém referência a responsible gambling, mas está em inglês; e não menciona a possibilidade de autoexclusão, mas apenas de estabelecer um limite para apostas e perdas (BetNacional, [20--]).

 [8]   A integridade das apostas e a prevenção à manipulação de resultados e fraudes compõem outra política corporativa obrigatória definida no art. 8o, IV, da Lei das bets (Brasil, [2024b]).

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