Revista de Informação Legislativa

Brasília – DF

volume 61

243

julho a setembro de 2024

A invenção do abuso de poder eleitoral: uma análise do período inicial de formação do conceito

The invention of the electoral abuse of power: an analysis of its initial formative period

André Luiz Batista Neves [1]

Resumo

O artigo estuda a invenção do conceito brasileiro de abuso de poder eleitoral como parte do processo de institucionalização da ditatura civil-militar instalada em 1964. O objetivo é demonstrar que essa inovação ocorreu sem a real preocupação com a delimitação semântica do conceito, mesmo porque a ausência de limites servia melhor aos propósitos para os quais fora entronizado. O problema de pesquisa é: o conceito de abuso de poder eleitoral foi inicialmente construído com o fim de alijar das disputas e tornar inelegíveis opositores e não simpatizantes do regime autoritário? A hipótese do trabalho, confirmada pelos achados da pesquisa, é que o abuso de poder eleitoral foi inventado justamente com essa finalidade, como parte do processo de institucionalização da ditadura. Empregou-se o método hipotético-dedutivo, com base nas técnicas de pesquisa da revisão bibliográfica e da análise documental.

Palavras-chave: abuso de poder; ditadura civil-militar; Direito Eleitoral.

Abstract

This article studies the invention of the Brazilian concept of abuse of electoral power, as part of the process of institutionalization of the civil-military dictatorship installed in 1964. The objective is to show that this innovation occurred without a real concern with the semantic delimitation of the innovation, even because this absence of limits better served the purposes for which it was enthroned. The research problem is the following: was the concept of abuse of electoral power initially constructed with the aim of excluding opponents and non-sympathizers of the authoritarian regime from the disputes and making them ineligible? The hypothesis of the work, confirmed by the findings of the research, is that the abuse of electoral power was invented precisely for this purpose, as part of the process of institutionalization of the dictatorship. The hypothetical-deductive method was used based on the research techniques of bibliographic review and document analysis.

Keywords: abuse of power; civil-military dictatorship; Electoral Law.

Recebido em 21/2/24

Aprovado em 25/4/24

DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n243_p141

1   Introdução

Na doutrina e nos tribunais brasileiros, não raro a figura do abuso de poder eleitoral é empregada de maneira controversa. Por vezes, isso se justifica como resultado da “indeterminação e vagueza conceitual” do conceito de abuso (Gomes, 2020, p. 731), do regime capitalista (Costa, 1998, p. 275), de uma suposta ilimitação intrínseca (Ribeiro, 1993, p. 57) ou do “polimorfismo” do poder (Alvim, 2019, p. 177-181; Bim, 2002), como se o sistema social em que esse poder se radica não se tivesse diferenciado funcionalmente do jurídico. Chega-se mesmo a justificar a repressão do abuso em termos de economia comportamental, como forma de conter uma pretensa propensão humana à desonestidade ou à transgressão (Villar; Aguiar; Tabak, 2017). Diante disso, não surpreende que existam refratários ao reconhecimento de limites ao poder de reprimi-lo – concepção que pode até produzir bons resultados em períodos de ameaças à democracia, mas é no mínimo problemática em tempos de normalidade.

Este estudo investiga a invenção do conceito brasileiro de abuso de poder eleitoral como parte do processo de institucionalização da ditatura civil-militar [2] instaurada em 1964. O objetivo é demonstrar que a inovação ocorreu sem preocupação real com sua delimitação semântica, mesmo porque essa ausência de limites servia melhor aos propósitos para os quais o conceito fora entronizado.

A questão norteadora é: o conceito de abuso de poder eleitoral foi inicialmente construído com o propósito de alijar das disputas e tornar inelegíveis opositores e não simpatizantes do regime autoritário? A hipótese central do trabalho, confirmada pelos achados da pesquisa, é que o abuso de poder eleitoral foi inventado com essa finalidade, como parte do processo de institucionalização do regime ditatorial.

Empregou-se o método hipotético dedutivo e as técnicas da revisão bibliográfica e da análise documental. Esta última, desenvolvida mediante pesquisa nos sítios eletrônicos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Congresso Nacional, permitiu acessar discursos parlamentares recolhidos no Diário do Congresso Nacional [3]. Também foram consultadas matérias jornalísticas publicadas à época, disponíveis na hemeroteca digital da Biblioteca Nacional. Em todos os casos, as escolhas do que veio a integrar este artigo foram guiadas pelo objeto do estudo.

Também se pesquisaram acórdãos no sítio eletrônico do Superior Tribunal Eleitoral (TSE), com a chave de busca abuso de poder, bem como do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (TJDFT), com as chaves abuso de poder e abuso de direito. Consultou-se o periódico Boletim eleitoral nos casos em que as íntegras dos julgados não estavam disponíveis no sítio eletrônico do TSE. Em respeito aos limites temporais, o período enfocado pela pesquisa encerra-se imediatamente antes da vigência da Constituição promulgada em 23/1/1967.

Um dos marcos teóricos da pesquisa é a história dos conceitos, desenvolvida principalmente por Reinhard Koselleck. Ela os define como parte de uma rede semântica resultante de processos de atribuição de significados, o que permite compreender as dinâmicas sociais que nela subjazem (Koselleck, 2006, p. 106-107). Uma de suas vantagens metodológicas é a não hierarquização prévia das fontes, o que permitiu a pesquisa tanto em textos normativos e doutrinários quanto nas outras fontes já indicadas.

O outro marco teórico é o conceito de modernidade periférica, conforme explicação de Marcelo Neves, e a noção de constitucionalismo instrumental dele indissociável e especialmente relevante para este trabalho. Correspondentes no essencial às construções semânticas de Loewenstein [4], as constituições instrumentais são aquelas em que o sistema jurídico não limita o poder político, pois “os detentores do poder utilizam os textos ou leis constitucionais como puros meios de imposição da dominação, sem estarem vinculados normativamente a esses dispositivos” (Neves, 2020, p. 93-94). Assim, “o direito subordina-se diretamente à política” (Neves, 2015, p. 128), exatamente como ocorreu na ditadura.

Este artigo inicia-se com um breve exame de características da ditadura civil-militar (1964-1985), com especial atenção à legalidade autoritária. Em seguida, o texto examina como ocorreu a criação do conceito de abuso de poder eleitoral, investigando o perfil dos integrantes da comissão do TSE responsável pelo anteprojeto que propôs a inovação e os debates parlamentares que se seguiram. Com o objetivo de verificar como o conceito foi posto em prática, analisou-se o conjunto inicial de casos de abuso de poder eleitoral decididos pelo TSE, do início da vigência dos marcos normativos, que em 1965 incorporaram o conceito, até 23/1/1967. Isso permitiu estruturar uma análise do abuso de poder eleitoral nesse período formativo, para concluir que em verdade se estava diante de algo novo, criado pela ditadura civil-militar, que buscava institucionalizar-se. Tratava-se de um instrumento usado seletivamente para perseguir o que restava de seus opositores ou não simpatizantes após os expurgos promovidos pelos Atos Institucionais.

2   Características da ditadura civil-militar: a legalidade autoritária

Conforme apontam Cruz e Martins (2008, p. 8-9) [5], desde o início o regime ditatorial caracterizou-se como um processo contínuo, durável e mutável.

A continuidade consistiu no fato de haver um só processo, distribuído no tempo e iniciado logo após o Golpe de 1964 (Lima, 2018, p. 91), com a decisão dos militares de não devolver integralmente o poder aos civis que os apoiaram (Fleischer, 1994, p. 163-164). A mutabilidade manifestou-se na alternância de ciclos de maior repressão com períodos de alguma liberalização. A durabilidade no sistema jurídico foi exercitada inclusive mediante a usurpação continuada do poder constituinte (Oliveira; Patrus, 2013, p. 536), anunciada nos preâmbulos do primeiro Ato Institucional [6] (AI), de 9/4/1964, e do AI-2 (Brasil, 1964a, 1965a) [7], redigidos por Vicente Rao, Carlos Medeiros Silva [8] e Francisco Campos, artífice da Constituição ditatorial outorgada em 1937 [9].

Num jogo de ambiguidades, regras conviviam com exceções (Paixão, 2020, p. 231); amalgamou-se o que sobrara da Constituição de 1946 com as novas normas do “direito revolucionário” (Barbosa, 2018, p. 59-60; Chueiri; Câmara, 2015, p. 263) – produzidas em escala que só não se pode chamar de industrial porque esse adjetivo supõe algum grau de racionalidade.

Paradoxalmente, as eleições não foram totalmente suprimidas; mantiveram-se pleitos estaduais e municipais ao sabor das conveniências. Os resultados eram controlados em manipulações casuísticas mediante a modificação, inclusive retroativa, das regras (Fleischer, 1994). Essa tarefa foi desempenhada, sobretudo, com a retirada de mandatos e de direitos políticos de opositores e não apoiadores, sempre com a colaboração do Judiciário no que foi chamado por Franco Sobrinho (1970, p. 72-73), apoiador da autocracia, de “saneamento eleitoral”.

Há uma explicação para isso. No seu processo de institucionalização, a ditadura adotou o que Pereira (2010) identificou como legalidade autoritária, que, no discurso e nas aparências, procurava mostrar-se como um Estado de Direito (Paixão, 2014, p. 429).

Definindo consenso como “um sólido acordo firmado entre as elites quanto às linhas gerais, aos objetivos e às táticas das políticas adotadas”, Pereira (2010, p. 41) notou que os altos graus de integração e de consenso entre elites judiciárias e militares, existentes desde antes do Golpe de 1964, fizeram com que a repressão se valesse – com mais frequência do que na Argentina e no Chile – da judicialização das demandas repressivas; e acentua que essa cooperação entre civis e militares concedia aos réus alguma margem de manobra, ainda que pequena (Pereira, 2010, p. 251-252). Contudo, no plano geral tratava-se de uma colaboração disseminada por todo o aparato judiciário, que, convertido num importante sustentáculo da ditadura, veio a ser decisivo posteriormente para o arranjo institucional que dificultou uma justiça transicional quando ocorreu a redemocratização.

Tal alinhamento – reforçado pela adoção de medidas intimidatórias que minaram as garantias da magistratura (Paixão; Barbosa, 2008) – chegou a ser reconhecido, ainda que não com a devida extensão [10], no relatório da Comissão Nacional da Verdade (Brasil, 2014). À semelhança do que constatou Barrera (2015, p. 330-331) em relação ao caso argentino, essa atuação dos magistrados minimizou a percepção da ruptura com o passado democrático, projetando para os públicos interno e externo a imagem de um Estado de Direito, ao mesmo tempo que vendia uma representação do Poder Judiciário como instituição imune às contingências da política, imagem que seria posteriormente aproveitada na transição democrática e na Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 (Carvalho, 2017).

Essa cooperação também permitiu que, sem maiores problemas, aos juízes fosse confiada – porque eram confiáveis ao regime – a concretização de conceitos semanticamente indeterminados, como o de abuso de poder eleitoral. Essa aliança também explica a continuidade da realização de algumas eleições, limitadas e instabilizadas pela interferência de manipulações casuísticas, nos diversos experimentos realizados pela autocracia.

Engana-se, entretanto, quem pensa que os únicos apoiadores do novo regime estavam no Judiciário. Também colaboraram juristas que desde os anos 1930 se revezam na política, no Judiciário e nas posições acadêmicas (Bento; Engelmann; Penna, 2017, p. 296). Eles prontamente apoiaram o novo regime e sua retórica de combate à corrupção e ao comunismo (Recondo, 2018, p. 76), e contribuíram para a modelagem dos novos institutos jurídicos demandados pela autocracia.

Esse é o contexto em que deve ser compreendida a invenção do conceito de abuso de poder eleitoral. Embora se alinhasse com a retórica da juridicidade de uma legalidade autoritária e ocultasse sua real natureza com um discurso de proteção da moralidade, o conceito era originariamente destinado a legitimar a aquisição e a garantir a manutenção do projeto de poder da ditadura.

3   A invenção do abuso de poder eleitoral (1964-1967)

Em 1o/5/1964, o Jornal do Brasil noticiou a formação, por sugestão do ministro Cândido Mota Filho, de uma comissão no TSE para a elaboração de um novo código eleitoral (Nôvo […], 1964, p. 5). As discussões logo ocuparam o sistema político, que falava em “reforma eleitoral” ao menos desde junho daquele ano, como reportaram jornais da época [11].

Em agosto, os ministros do TSE reuniram-se com os presidentes de cada tribunal regional eleitoral (TRE), a fim de discutir a reforma (Reunião […], 1964, p. 9). O presidente Castelo Branco assistiu a parte dos debates e, segundo o Jornal do Brasil, disse aos magistrados que era “preciso banir a fraude das eleições” (Castelo […], 1964, p. 4) [12]. Havia pressa; afinal, em 3/10/1965 seriam realizadas eleições diretas em onze estados (Pereira, 2002, p. 48), e a ditadura civil-militar alteraria os marcos normativos eleitorais.

Buscava-se uma ampla reforma. Longe de ser uma iniciativa isolada, a adoção de um novo código destinado a revogar a Lei no 1.164/1950 (Brasil, [1965f]) – o código eleitoral então vigente – conectava-se com a apresentação de um novo projeto de lei orgânica dos partidos políticos [13], com a modificação do locus normativo das inelegibilidades, que não mais precisariam ser previstas apenas no texto constitucional, como ocorria na Constituição de 1946 (Neves; Oliveira, 2023, p. 698-705), e com a elaboração da primeira lei de inelegibilidades.

O propósito foi declarado à Câmara dos Deputados por Milton Campos, então ministro da Justiça, em discurso proferido em 22/3/1965. Disse ele que “o governo quer eleições e as quer limpas”, razão pela qual ele se incumbira de “criar as condições de […] sobrevivência” da democracia, de “cavar os leitos por onde corram naturalmente as águas da normalidade constitucional” [14]. O Código eleitoral de 1950 não previa o abuso de poder eleitoral; à semelhança do Código de 1932, limitava-se a criminalizar o delito de corrupção eleitoral (Porto, 2000, p. 21).

Em contato com o Museu do Voto, constatou-se que não foram arquivados – portanto, não se encontram disponíveis à pesquisa – os papéis de trabalhos e as atas da comissão do TSE responsável pela elaboração do anteprojeto do novo código eleitoral. Formavam essa comissão os ministros Antônio Martins Vilas Boas, Décio de Miranda, Colombo de Souza e o diretor-geral Geraldo da Costa Manso; nenhum deles publicou algo específico a respeito dos trabalhos.

Está disponível apenas a exposição de motivos do anteprojeto, assinada pelo ministro Cândido Motta Filho. Nela se afirma que os trabalhos da comissão foram movidos por uma preocupação decorrente da “experiência desinteressada de magistrados eleitorais que, por motivo da alta e delicada missão que exercem, conhecem as dificuldades” que supostamente maculavam o Código então vigente, “incapaz de conter as fraudes e simulações eleitorais, o crescimento dos processos da influência do dinheiro, a formação artificial, à custa de favores inumeráveis, da clientela eleitoral” (Brasil, 1964f, p. 182-184).

Era um discurso alinhado com a agenda de reformas moralizantes – denunciadoras da falta de autonomia do sistema jurídico frente à moral e insertas num cenário mais amplo de “guerra cultural” (Quinalha, 2020) –, que desde o início tinha sido encampada pelo regime autoritário.

Na ausência de outras fontes documentais diretas, não se pode afirmar com certeza o quanto o anteprojeto de código eleitoral recebeu de influxo concreto do sistema político. Tampouco é possível precisar o quanto (ou até mesmo se) de fato recebeu influência dos conceitos de abuso de direito e de abuso de poder do Direito Público. Autores como Ribeiro (1993, p. 21) e Alvim (2019, p. 130, 196) sustentam, sem maiores discussões, que o abuso de poder eleitoral deriva do abuso de direito do Direito Privado; Niess (1994, p. 127) e Agra (2018, p. 221) fazem o mesmo – igualmente sem fundamentar – com o abuso e o desvio de poder vindos do Direito Administrativo. Na falta de fontes documentais, era necessário verificar se essas opiniões eram procedentes, ou seja, se o abuso de poder eleitoral seria mera derivação do abuso de direito conhecido no Direito Civil ou do abuso e do desvio de poder conhecidos do Direito Público.

Mensurar influência é algo intrinsecamente problemático; sempre existe a possibilidade de efetuar análises quantitativas, como o fez Souza (2014) com decisões sobre inelegibilidade em que tomou parte o ministro Moreira Alves. Contudo, no período estudado frequentemente os acórdãos são lacônicos, o que dificulta esse tipo de estudo. Pela ausência de menção, corre-se o risco de descartar o que talvez tenha sido omitido justamente porque os participantes consideravam óbvio demais para ser dito.

De toda sorte, a palavra abuso não era de uso frequente no TSE. Uma busca conduzida em 31/10/2022 no sítio eletrônico do TSE constatou que apenas quatro documentos a empregaram entre 1o/1/1955 e 31/12/1964 [15]. Um deles é o acórdão de um mandado de segurança (MS), que refutou o enquadramento de uma decisão judicial como abuso de poder (Brasil, 1955b); o outro é uma resolução sobre propaganda partidária e campanha eleitoral, que, remetendo ao art. 42, I e III, do Decreto-lei no 3.688/1941, proibia propaganda que perturbasse “o sossego alheio, com gritaria ou algazarra, ou abuso de instrumentos sonoros ou sinais acústicos” (Brasil, 1958b, p. 694).

Houve alguma discussão sobre abuso – mas sem preocupação alguma em tratá-lo como figura autônoma – na Consulta no 469/DF, apreciada em 20/9/1955 (Brasil, 1955a), e na Consulta no 1.257/DF, que levou à edição da Resolução no 5.909, de 1o/9/1958 (Brasil, 1958c). Ambas também versavam sobre propaganda.

A primeira decidiu que cabia “à autoridade policial coibir abusos à livre manifestação do pensamento” (Brasil, 1955a), em resposta à indagação do chefe de polícia da capital federal acerca de consulta anteriormente respondida pelo TRE mineiro, autorizando a Divisão de Polícia Política e Social daquele Estado a reprimir qualquer ato de propaganda do Movimento Nacional Popular Trabalhista (MNPT), entidade ligada ao Partido Comunista, que não podia fazer propaganda por não deter registro partidário. Na segunda, o debate girou em torno da possibilidade de imposição às emissoras de rádio, concessionárias de serviço público, do dever de gravar os discursos, “visando à comprovação dos abusos” e à suspensão temporária da irradiação (Brasil, 1958c). A escassez do número de casos e a virtual ausência de debates jurisprudenciais sobre o conceito não ajudam a compreender sua formação.

Talvez um exame das biografias dos integrantes da comissão possa fornecer algumas pistas. Com esse objetivo, foram analisados os registros disponíveis nos sítios eletrônicos do STF, do TSE, do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil da Fundação Getulio Vargas (CPDOC-FGV), das casas parlamentares e das faculdades de Direito em que laboraram.

A história de Antônio Martins Vilas Boas (ou Villas Boas), cujo nome é lembrado por ter sido o primeiro evangélico a compor o STF (Recondo, 2021), foi contada pelo ministro Carlos Velloso, seu amigo, em sessão comemorativa do seu centenário (Velloso, 1999, p. 13). Componente da geração mineira de “Milton Campos, Afonso Arinos, Amilcar de Castro, Carlos Drummond de Andrade, Valle Ferreira, Gustavo Capanema, Abgar Renault, Pedro Nava”, Vilas Boas estudou na Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), instituição onde se tornou professor catedrático, com a apresentação da tese Dos efeitos das nulidades em matéria de casamento em concurso realizado em 1939. Foi Diretor da Casa de Afonso Pena, cujo prédio, construído em sua gestão (Leão Filho, 1966, p. 11), leva seu nome – Edifício Prof. Vilas Boas.

Martins Vilas Boas exerceu os cargos de promotor de Justiça, juiz municipal, procurador da República em Minas Gerais (Brindeiro, 1999, p. 23), procurador-geral do Estado (cargo hoje correspondente ao de procurador-geral de Justiça), secretário de Finanças e desembargador do Tribunal de Justiça de Minas Gerais (Vilas-Boas […], c2009). Em 1953, publicou Breve estudo sobre a posse. Nomeado para o STF pelo amigo Juscelino Kubitschek [16] em 1957, obteve aprovação unânime no Senado graças ao trabalho dos também amigos, mas então oposicionistas, Pedro Aleixo e Milton Campos (Leão Filho, 1966, p. 11). Vilas Boas integrou o TSE como ministro substituto (1960) e efetivo (1963), presidindo a Corte de 9/3/1965 até sua aposentadoria, em 15/11/1966.

Sua história sugere o domínio do conceito de abuso de direito. Com o intuito de verificar se o mesmo ocorria com o de abuso de poder, efetuou-se busca no sítio eletrônico do STF para empreender uma breve análise quantitativa, com ciência das mencionadas limitações. A pesquisa com a chave abuso de poder revelou que, entre 1o/1/1961 e 31/12/1965, o tema foi objeto de alguma atenção [17] em apenas dois dos 54 resultados positivos, ambos relatados pelo ministro Vilas Boas. No MS no 13.942/DF, decidido em setembro de 1964, o relator sustentou a ocorrência de abuso de poder, por ter sido inviabilizado o controle judicial, já que não se fundamentara o ato que revogou, por suposta ilegalidade, uma determinação anterior que gerara direitos a particulares (Brasil, 1964d). Por sua vez, na Representação no 611/SP, ajuizada pelo procurador-geral da República contra a Assembleia Legislativa de São Paulo e julgada em dezembro do mesmo ano, a expressão abuso de poder foi empregada pelo ministro Vilas Boas com o sentido de prática de ato sem que o agente dispusesse de competência para tal – ou seja, de excesso de poder (Brasil, 1964e).

Junto com a biografia de Vilas Boas, os casos examinados permitem dizer que é quase certo que ele – civilista de origem – conhecia o conceito de abuso de direito e, tendo sido administrador público, desembargador e ministro do STF, tinha também noção do conceito de abuso de poder, ainda que não seja possível afirmar que acompanhava de perto as discussões que os administrativistas então travavam. No entanto, suas intervenções na reunião de 4/8/1964, em que ministros do TSE e presidentes de TRE discutiram a formação da comissão, evidenciaram seu interesse na reforma da legislação eleitoral (Reunião […], 1964, p. 9).

Resta examinar os perfis dos demais integrantes da comissão.

Também mineiro e ex-aluno da Faculdade de Direito da UFMG, Décio Meirelles de Miranda optou pela advocacia no Rio de Janeiro, então capital federal, migrando para Brasília quando a cidade foi construída (Miranda […], c2009). No TSE, fez parte, como jurista (substituto), da composição iniciada em 23/1/1961 e finda em 17/7/1963, e retornou à mesma classe como efetivo, entre 2/6/1964 e 20/11/1967. No exercício desse mandato, coube-lhe a relatoria do Recurso de Diplomação no 238 – Classe V – Rio Grande do Norte (Natal), julgado em 10/6/1966 (Brasil, 1966d), lavrando o primeiro voto que tentou definir os abusos de poder econômico e de poder político [18]. Décio de Miranda foi procurador-geral da República, desempenhando paralelamente a função de procurador-geral eleitoral entre 30/11/1967 e 30/10/1969. Em novembro de 1969 foi nomeado por Emílio Médici para o Tribunal Federal de Recursos (TFR), onde ficou até 1978, quando foi nomeado por Ernesto Geisel para o STF. Seguiu como membro do STF em diversas composições, nas classes de ministro do TFR e do STF.

José Colombo de Sousa (ou Souza) era ministro substituto, advindo do TJDFT. Cearense, amigo de Castelo Branco (Sousa […], c2009) [19], fora deputado federal pelo Partido Social Progressista, de que foi vice-líder na Câmara em 1958. Reeleito pelas oposições coligadas (Partido Social Democrático, Partido Trabalhista Brasileiro e Partido da Representação Popular), em 1960 foi indicado a desembargador do TJDF por Juscelino Kubitschek (Sousa […], c2009) na vaga dos advogados. Sua extensa produção bibliográfica evidencia uma especial preocupação com o desenvolvimento regional [20], o que, somado ao seu passado político, torna muito provável que ele tenha acompanhado as marchas e contramarchas que cercaram a aprovação da Lei no 4.137/1962, que acabara de ser aprovada com vistas ao combate do abuso de poder econômico na esfera concorrencial [21]. Para verificar se Colombo de Sousa participara de algum julgado em que foram debatidos os conceitos de abuso de direito e abuso de poder, realizou-se uma busca no sítio eletrônico do TJDF no período de 1o/1/1961 e 31/12/1965. Não houve resultado positivo para a chave abuso de direito; para abuso de poder, houve quatro; para dois deles estão disponíveis as íntegras dos acórdãos. Contudo, em nenhum há registro da discussão do conceito ou da participação de Colombo de Sousa.

A importância de Geraldo da Costa Manso, servidor de carreira do Judiciário Eleitoral, era de tal monta que seu obituário ocupou três páginas do Boletim eleitoral, publicação oficial do TSE. Filho do ministro Manuel da Costa Manso, do STF, bacharelou-se em Direito e em 1945 ingressou no TRE de São Paulo. Em 1955, escreveu com Arnaldo Malheiros Legislação eleitoral e organização partidária e foi nomeado diretor-geral do TRE paulista. Três anos depois passou a ocupar o mesmo cargo no TSE. Manso serviu sob as ordens de dezenove presidentes do STF, daquele ano até seu falecimento em 1987 (Brasil, 1987, p. 133). O prestígio de Costa Manso na época da elaboração do anteprojeto pode ser mensurado pela desenvoltura de sua participação na mencionada reunião dos ministros do TSE e presidentes de TREs em agosto de 1964. De acordo com reportagem do Jornal do Brasil, duas de suas proposições foram aprovadas: uma, “para que todas as eleições sejam realizadas em dois pleitos, de dois em dois anos”; e a outra, “estendendo a todas as mulheres a obrigatoriedade do voto”, à época “somente exigido” das que mantinham “atividades lucrativas” (Reunião […], 1964, p. 9).

Assim, a comissão era formada por um civilista, sabedor em alguma medida também do Direito Administrativo, por dois conhecedores do Direito Eleitoral e por um ex-político cujas obras eram de inspiração desenvolvimentista. As trocas de ideias desses agentes públicos – jamais registradas – formaram o núcleo inicial do conceito de abuso de poder eleitoral.

O caput do art. 250 do anteprojeto elaborado pela Comissão continha a seguinte redação: “A interferência do poder econômico e o desvio ou abuso do poder de autoridade, em desfavor da liberdade de voto, serão coibidos e punidos” (Brasil, 1964f, p. 228). Está-se no campo das conjecturas, mas faz sentido pensar em alguma interferência do ministro Vilas Boas na redação, pois, como já se comentou, em julgado por ele relatado no ano precedente, abuso de poder era sinônimo de excesso de poder, e não um gênero que continha este último e o desvio de poder, como à época já era corrente entre os administrativistas brasileiros.

O projeto apresentado por Milton Campos, ministro da Justiça, não fez alterações textuais significativas. Publicado no Diário do Congresso Nacional de 24/4/1965, um sábado, ele ganhou o número 2.745/1965 (Brasil, 1965h). O deputado Ulysses Guimarães (MDB) foi seu relator na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara dos Deputados. Os prazos previstos no AI-1 [22] não foram estritamente observados; ainda assim, imprimiram forte e inegável pressão em favor da abreviação das discussões.

Entre 19 e 21/5/1965, o conceito de abuso de poder eleitoral não foi objeto de discussão na CCJ da Câmara, mas os debates confirmam que já circulavam as noções de abuso de poder político e de abuso de poder econômico. A primeira foi mencionada na defesa do deputado Geraldo Guedes [23] em emenda de sua autoria, que garantia ao eleitor o direito de requerer a retificação da sua seção de votação, de modo que ela ficasse próxima à sua residência (Brasil, 1966b, p. 16); a segunda, em discurso do deputado Affonso Celso [24] favorável à aplicação imediata (ou seja, nas eleições de 1966) da limitação da propaganda eleitoral aos sete meses imediatamente anteriores à data de realização dos pleitos eleitorais [25], discurso criticado por Ulysses Guimarães [26] e por Ruy Santos (UDN), então vice-líder do bloco parlamentar de maioria da Câmara. Ele criticou o projeto, porque o texto não continha “nenhuma medida que possa coibir o abuso, a não ser aquela da filiação partidária para acabar com o paraquedismo dentro dos partidos” (Brasil, 1965c, p. 3.671).

Em sessão extraordinária noturna, o substitutivo da CCJ foi aprovado. Não houve alteração significativa no Senado. Promulgado em 15/7/1965, o Código eleitoral até hoje vigente dispõe no caput do art. 222 que é “anulável a votação, quando viciada de falsidade, fraude, coação, uso de meios de que trata o Art. 237, ou emprego de processo de propaganda ou captação de sufrágios vedado por lei”. Por sua vez, o art. 237 afirma que serão punidos “a interferência do poder econômico e o desvio ou abuso do poder de autoridade” (Brasil, [2023]).

O eleitor e o partido político eram partes legítimas para provocar o corregedor-geral ou o regional, com o relato das condutas e a indicação das provas a produzir, para “pedir abertura de investigação para apurar uso indevido do poder econômico, desvio ou abuso do poder de autoridade, em benefício de candidato ou de partido político” (Brasil, [2023]). Contudo, a inovação legislativa não foi acompanhada de esforço algum para definir o que viria a ser a interferência do poder econômico ou o abuso do poder de autoridades; na prática, transferia-se a tarefa ao Poder Judiciário.

Em 3/6/1965 havia sido promulgada a EC no 14 à Constituição de 1946 (Brasil, 1965d), de iniciativa do presidente da República [27]. Segundo Fleischer (1994, p. 165), ela fora uma resposta à pretensão de “alguns comandantes militares com ambições de candidatarem-se a governador em 1965” [28], a despeito de Milton Campos, que exercia o cargo de ministro da Justiça, ter afirmado na exposição de motivos do Projeto no 2.746/1965 (Brasil, 1965i), relativo ao Estatuto dos partidos políticos, que partira do TSE a sugestão da emenda que trataria das “incompatibilidades eleitorais” [29].

De fato, na reunião realizada entre os ministros do TSE e os presidentes dos TREs em agosto de 1964 já se declarava a disposição de “voltar à Constituição de 1891, quando se trata das incompatibilidades eleitorais”, a fim de que “seu elenco seja previsto em lei especial e não por dispositivo constitucional, para que, com muito mais facilidade, haja alteração toda vez que for exigida pela evolução nacional” (Reunião […], 1964, p. 9). Para se fazer uma ideia do que isso significava, é necessário lembrar o tratamento até então dispensado às inelegibilidades. Decidira-se por sua disciplina minuciosa no próprio texto constitucional de 1946 (Tourinho, 1996), retirando-as do jugo das “maiorias cambiantes das legislaturas ordinárias”, porque “temia-se, como ainda hoje se teme, o caudilhismo latino-americano”, como afirmou Ferreira (1959, p. 23-24) [30]. A carga moral associada ao conceito de inelegibilidade, que ensejaria críticas futuras [31] e o acompanha desde o início de sua formulação, firmou como uma das finalidades das inelegibilidades a “moralização do voto”, ombreada com o “interesse social” e a “ordem pública” (Ferreira, 1959, p. 22) – não foi, pois, obra da legislação eleitoral da ditadura civil-militar, como pensou Gordilho (2015, p. 8). Ao tempo da formação do conceito de abuso de poder eleitoral, o conceito de inelegibilidade já integrava o senso comum teórico [32], muito embora ainda não estivesse totalmente diferenciado das incompatibilidades.

De qualquer forma, a Mensagem no 8 do Poder Executivo, que encaminhou o projeto de emenda constitucional (EC), relata que, ao apresentar os anteprojetos do Código eleitoral e do Estatuto dos partidos políticos, o presidente do TSE Antônio Martins Vilas Boas considerou necessárias três ECs: uma para reger as “incompatibilidades eleitorais”, outra com o escopo de “determinar a coincidência das eleições em dois grupos” – tratou-se disso na EC no 13/1965 –, e uma terceira, com o fim de permitir “o julgamento dos juízes eleitorais, nos crimes eleitorais, pelos Tribunais Regionais Eleitorais” [33].

Em favor dessas soluções militavam vários fatores, que não recomendariam a fixação das inelegibilidades no texto constitucional, mas na lei, para adaptação às novas realidades, como se declarou na Mensagem no 8, que denunciava “o êxito crescente da influência da função pública e do poder econômico no processo eleitoral, e esses males, ao lado da corrupção e das infiltrações subversivas da ordem democrática, que comprometem cada vez mais o sistema representativo” (Rodrigues, 1965, p. 153). A assombrar os processos eleitorais – que o próprio Golpe de 1964 desrespeitara com a derrubada do presidente da República e as cassações de mandatos parlamentares –, estavam em pé de igualdade a subversão [34], a corrupção e a influência da função pública e do poder econômico. Tudo isso deveria ser saneado. Ao mesmo tempo, o debate supunha uma rigidez constitucional que não mais existia desde o Golpe. Na prática, pouco importava que as inelegibilidades de então decorressem de previsão constitucional; os atos institucionais e complementares facilmente contornavam esse obstáculo: alijavam da vida pública quem incomodasse a ditadura.

Em vez de debater a funesta situação política ou a falta de definição do que seria o abuso de poder eleitoral, a oposição explorou a mistura de incompatibilidade com inelegibilidade. Previsivelmente, a estratégia não obteve êxito. Foi rejeitada a subemenda do deputado Nelson Carneiro, a qual tentava submeter ao Judiciário as cassações efetuadas com base nos Atos Institucionais, e o projeto foi aprovado. Em entrevista, Caio Mário da Silva Pereira, conhecido civilista e chefe de gabinete do ministro da Justiça [35], declarou que Nelson Carneiro pretendia impedir o “saneamento político” e louvou o texto da EC no 14, que deveria ser redigida “em termos amplos”, sem “descer a um casuísmo desnecessário nem estatuir conceitos herméticos que venham mais tarde embaraçar a ação legislativa” (Nélson […], 1965, p. 3).

O art. 2o dessa EC (Brasil, 1965d) autorizava a criação, mediante lei especial, de novas espécies de inelegibilidade, desde que necessárias à salvaguarda “do regime democrático” (como se ele estivesse em vigor), da “exação e probidade administrativas” e “da lisura e normalidade das eleições contra o abuso do poder econômico e uso indevido da influência de exercício de cargos ou funções públicas”. Pela primeira vez, o abuso de poder eleitoral era mencionado em dispositivo que detinha estatura constitucional, mas a sua definição ficara intencionalmente relegada à “plasticidade da lei comum [exigida] para neutralizar as mil formas novas que vêm surgindo”, como dizia a sua exposição de motivos [36]. Rompia-se “a unidade do sistema constitucional”, como advertiu Marinho (1965, p. 9-10). A partir de então, em paralelo com as inelegibilidades constitucionais existiriam também as legais, mais facilmente alteráveis por quem exercia o Poder Legislativo e, desse modo, por quem o mantinha sob rédea curta.

A Lei no 4.738, de 14/7/1965, primeira Lei de inelegibilidades desde 1934, recebeu o número imediatamente seguinte ao do Código eleitoral, embora tenha sido promulgada no dia anterior. Seu projeto fora apresentado pelo Poder Executivo em 22 de junho, ou seja, menos de um mês antes. Uma das inovações propostas era a possibilidade de reconhecer a inelegibilidade antes mesmo das eleições, fruto de estudos do Ministério da Justiça e da liderança do governo na Câmara, num trabalho que contou com o empenho direto dos respectivos titulares, Milton Campos e Pedro Aleixo (Trabalho […], 1965, p. 6). Em matéria com o revelador título “Incompatibilidade virtual é fórmula para evitar a eleição de indesejáveis”, a edição de 8/5/1965 do Jornal do Brasil deu conta do que denominou inelegibilidade virtual:

De acordo com essa fórmula, a inelegibilidade de qualquer candidato poderia ser arguida perante a Justiça eleitoral, mediante a apresentação de provas de atividade corruptora ou subversiva. Em processo especial, de rápida conclusão, a Justiça eleitoral se pronunciaria, verificando-se a declaração de inelegibilidade sempre que fosse reconhecida a validade da prova (Incompatibilidade […], 1965, p. 4).

Na exposição de motivos do projeto, endereçada ao presidente da República, o ministro da Justiça Milton Campos afirmou que “o drama das democracias modernas é que elas precisam defender-se”; e, depois de citar a Lei italiana no 645, de 20/6/1952, destinada a reprimir o neofascismo, o art. 18 da Lei Fundamental da República Federal da Alemanha e leis e precedentes judiciais estadunidenses [37], asseverou que

[a]s inspirações tanto da lei quanto da Emenda são as mesmas. Através das inelegibilidades, procura-se defender a democracia, e, portanto, o regime representativo inerente a ela em nossa ordem constitucional, contra os fatores que as possa perturbar.

Ora, esses fatores consistem, sobretudo, na subversão e na corrupção, esta resultante principalmente dos abusos do poder do Estado, no exercício indevido da função pública, e do poder econômico, através de seu emprego ilegítimo no processo eleitoral. […]

De outro lado, esses mesmos fatores constituíram motivações da Revolução, e é natural que sejam também a tônica da legislação revolucionária, preocupada, em benefício da estabilidade democrática, em neutralizar aquelas causas (Brasil, 1965b).

Em outras palavras, sob a pretensa inspiração de normas jurídicas construídas na modernidade central – que, no caso norte-americano, permitiram a perseguição macarthista, ainda que em 1965 o quadro não fosse exatamente o retratado por Milton Campos [38] –, buscava-se salvaguardar a “democracia” civil-militar da subversão e dos abusos de poder econômico e estatal.

A Lei de inelegibilidades (Brasil, 1965g) cominava inelegibilidade a quem houvesse comprometido ou viesse a comprometer “a lisura e a normalidade de eleição”, mediante “abuso do poder econômico, de ato de corrupção ou de influência no exercício de cargo ou função pública” [39] e aos controladores de empresas ou grupos empresariais monopolistas que não apresentassem à Justiça Eleitoral “prova de que fizeram cessar o abuso do poder econômico apurado, ou de que transferiram, por forma regular, o controle das referidas empresas ou grupo de empresas”, no prazo de seis meses antes do pleito [40].

A definição de ato de corrupção podia ser inferida da remissão ao art. 299 do Código eleitoral [41], elaborado praticamente no mesmo tempo que a Lei de inelegibilidades. Contudo, em dispositivo algum de ambas as leis indicava-se o que vinha a ser abuso de poder econômico ou influência no exercício de cargo ou função pública [42]. Em última análise, a delimitação das hipóteses de incidência incumbia aos magistrados eleitorais. De fato, o art. 7o da Lei de inelegibilidades atribuía à Justiça Eleitoral “o conhecimento e a decisão das arguições de inelegibilidade” (Brasil, 1965g). Num ordenamento em que conviviam a Constituição de 1946, seletivamente mutilada (Paixão, 2020, p. 231), e Atos Institucionais, que se declaravam imunes ao controle do Judiciário, era uma inegável demonstração de confiança da ditadura nos juízes.

Câmara (2021, p. 289) tem razão ao recordar que, na exposição de motivos do projeto de lei, Milton Campos citara a decisão denegatória de registro ao Partido Comunista do Brasil, proferida pelo STF no MS no 900, e conclui: “pode-se inferir que Campos usou decisões anteriores do STF como forma de calcular uma posição favorável do Judiciário aos pedidos de impugnação, como de fato ocorreu”. O Judiciário correspondeu à confiança que nele fora depositada.

3.1   O abuso de poder eleitoral na práxis do TSE (de 1965 a 23 de janeiro de 1966)

O exame da jurisprudência da época deve ser precedido da advertência feita no primeiro volume do relatório da Comissão Nacional da Verdade:

em conjunto, as decisões do Poder Judiciário, quando do período ditatorial, refletem, muitas vezes, seu tempo e seus senhores; são expressões da ditadura e de seu contexto de repressão e violência. Os magistrados que ali estiveram – ou melhor, que ali permaneceram – frequentemente eram parte dessa conjuntura, inclusive porque, por meio da ditadura militar, foi-lhes garantido um assento naqueles tribunais. Quem quer que tenha sido nomeado para o STF, por exemplo, durante a ditadura, tinha clareza das circunstâncias a que estavam jungidos e quais votos eram esperados da sua lavra; sabiam da ausência de garantia dos magistrados; conheciam as reformas promovidas na composição e atribuições do tribunal; e, sobretudo, eram cônscios acerca de quem deveriam servir. Nesse contexto, conclui-se que a omissão e a legitimação institucionais do Poder Judiciário em relação às graves violações de direitos humanos, então denunciadas, faziam parte de um sistema hermético mais amplo, cautelosamente urdido para criar obstáculos a toda e qualquer resistência ao regime ditatorial, que tinha como ponto de partida a burocracia autoritária do Poder Executivo, passava por um Legislativo leniente e findava em um Judiciário majoritariamente comprometido em interpretar e aplicar o ordenamento em inequívoca consonância com os ditames da ditadura (Brasil, 2014, p. 957).

Ressalte-se com isso que tanto a EC no 14 quanto a Lei de inelegibilidades foram aplicadas imediatamente após as eleições de 1965, realizadas apenas para prover o cargo de governador em onze estados [43]. O abuso de poder eleitoral serviu para decretar a inelegibilidade de Sebastião Paes de Almeida por abuso de poder econômico; o abastado candidato a governador de Minas Gerais era apoiado pelo ex-presidente Juscelino Kubitschek, de cujo governo fora ministro da Fazenda [44].

Tratava-se de uma pedra cantada. A inelegibilidade de Paes de Almeida já era aventada desde a tramitação do projeto de lei (Código […], 1965, p. 8), chegando a ser anunciada por Pedro Aleixo, que contava com o veto presidencial à expressão “condenado pela justiça” (Veto […], 1965, p. 1). A imprensa relatou que as convenções partidárias ocorreram sob a sombra da expectativa de judicialização posterior (PTB […], 1965, p. 3). No Recurso no 2.869 – Classe IV – Minas Gerais (Belo Horizonte), por maioria [45] o TSE reformou decisão proveniente do TRE mineiro, declarando que “os fatos irrogados ao candidato, recorrido, caracterizam comprometimento da lisura e da normalidade da eleição, por abuso de poder econômico” (Brasil, 1965j). Fizeram uso da tribuna Adauto Cardoso, advogado e delegado da recorrente (a UDN), Nelson Hungria, advogado do recorrido (Paes de Almeida) e do PSD, e Gustavo Capanema, coordenador da defesa, que enfatizou a “impossibilidade de uma lei retroagir – na hipótese às eleições de [1962] – para punir alguém por um pretenso e presumível delito, ainda a ser cometido” (TSE […], 1965, p. 3).

Datado de 7/9/1965, o acórdão chama a atenção pela fragilidade dos seus argumentos [46]. Conquanto tenha ressaltado que “a circunstância de ser o arguido, não milionário, mas bilionário, quiçá um dos raros em nosso país, é em si, constitucionalmente irrelevante” (Brasil, 1965j), o ministro relator Oscar Saraiva ressalvou que a maioria da “imensa fortuna” do candidato não estava em Minas Gerais, mas em São Paulo, no intuito de demonstrar a ausência de vínculo de Paes de Almeida com o estado pelo qual se candidatara [47]. Os votos retroagiram o reconhecimento da inelegibilidade por abuso de poder econômico – que acabara de ser tipificada – à eleição para deputados federais de 1962, apesar de Paes de Almeida jamais ter sido condenado judicialmente por isso. Para caracterizar o abuso, foram citadas, mas não especificadas, “doações, serviços municipais, benemerências”, inclusive para a pavimentação de ruas.

A sessão de julgamento foi pormenorizada em reportagem de página inteira do Correio da manhã (TSE […], 1965, p. 3). Entre outros fatos, registraram-se a presença de um público significativo e a incoerência no posicionamento do procurador-geral eleitoral, Oswaldo Trigueiro [48]; após a divulgação do resultado, o silêncio foi seguido da cantoria de Peixe vivo – “música de guerra do pessedismo juscelinista e que contém uma paródia de propaganda de Paes de Almeida” – pela “multidão que se achava concentrada desde as primeiras horas da tarde diante da sede do PSD” (TSE […], 1965, p. 3). Paes de Almeida, assistido por Hungria, impetrou no STF o MS no 16.444/DF, esclarecendo que, “por motivo de conveniência, em face da proximidade da data da eleição, deixara de recorrer da decisão impugnada, muito embora fosse cabível, no caso, recurso para o Eg. Supremo Tribunal Federal, com apoio no art. 281 do Código Eleitoral” (Brasil, 1967b). O feito só veio a ser apreciado em 7/12/1967, ou seja, depois das eleições. Seguindo o voto do ministro Raphael de Barros Monteiro, a ação constitucional nem sequer foi conhecida, por não se incluir “entre aquelas da competência originária do Eg. Supremo Tribunal Federal” e por estar prejudicado o pedido, pois o impetrante tivera “os seus direitos políticos suspensos por dois anos” (Brasil, 1967b).

Esse não foi o único caso controverso de aplicação do novo conceito. Em 10/6/1966, após renhida discussão resolvida com voto de desempate, o STE negou que o monsenhor Walfredo Gurgel [49] e Clóvis Mota, respectivamente governador e vice-governador eleitos do Rio Grande do Norte, tivessem participação ou “conivência culposa na alegação [de] deturpação da vontade dos eleitores”. Naquela ocasião (Brasil, 1966d, p. 70) também se vaticinou que “a intervenção do Governador [Aluizio Alves, que apoiara a chapa eleita] não foi decisiva, não foi considerada ilícita pelo Tribunal local, cuja decisão é mantida, em face dos elementos de convicção existentes nos autos”. O acórdão de recurso (Recurso contra a diplomação, no 238 – Classe V – Rio Grande do Norte (Natal)) mereceria um estudo próprio, porque o extenso voto do ministro Décio de Miranda: a) contém elementos embrionários do que muito posteriormente seria denominado abuso de poder religioso [50]; b) fez no TSE a primeira defesa consistente da desnecessidade de coincidência das hipóteses de incidência dos arts. 222 e 237 do Código eleitoral com a de normas penais incriminadoras, deixando clara a independência entre a ilicitude eleitoral e a criminal [51]; e c) para afastar a ideia da necessidade de dupla tipicidade (administrativa e penal), veiculou no TSE a primeira tentativa de conceituação dos abusos de poder econômico [52] e de poder de autoridade (hoje mais conhecido como abuso de poder político), o que evidencia a influência do Direito Administrativo na construção deste último.

A importância desse precedente, acrescida da relevância de seu emissor, que compusera a comissão do anteprojeto do Código eleitoral e figuraria posteriormente em outras composições do TSE, exige a análise de alguns pontos desse voto. Equiparou-se à violação da legalidade o abuso de poder, que podia ser desafiado por MS e HC [53]. Em seguida, defendeu-se a aplicação da “teoria do desvio de poder” no âmbito eleitoral, como instrumento de “proteção da igualdade democrática entre os candidatos”. Para isso, usou-se o que tinham assentado os publicistas brasileiros. Traçou-se inclusive um paralelo entre as “atribuições da autoridade” e o “poder discricionário”, na tentativa de “forçar a teoria” a ajustar-se aos casos examinados, que não versavam exatamente sobre atos discricionários. De qualquer forma, o julgado isentou de responsabilidade o então governador, que se candidatou a deputado federal pela governista Aliança Renovadora Nacional (Arena) (Brasil, 1966d).

O tema do abuso de poder eleitoral voltou a ser aventado nos Recursos de Diplomação nos 235, 236 e 237 – Classe V – Paraíba, apreciados junto com os Recursos nos 2.897, 2.899, 2.900 e 2.904 – Classe IV – Paraíba, que discutiram as inelegibilidades de João Agripino Filho e Severino Bezerra Cabral, arenistas eleitos, respectivamente, governador e vice-governador da Paraíba “por uma margem apenas de 2.900 votos”. Em 30/8/1966, o TSE recusou-se a atestar a existência de “desvio ou abuso do poder de autoridade e interferência do poder econômico”, embora tenham declarado a inelegibilidade de Severino Cabral, porque não se afastara tempestivamente da presidência do Banco Auxiliar do Povo S.A., “de Campina Grande, mantendo, com sua família, o controle acionário do referido estabelecimento” (Brasil, 1966c).

No Recurso no 2.398 – Classe IV – Piauí (Teresina), julgado em 18/10/1966, manteve-se o registro de candidatura de Petronio Portela Nunes (Arena) a senador, que fora impugnada pelo oposicionista Movimento Democrático Brasileiro (MDB) por “abuso de poder econômico, de ato de corrupção ou de influência no exercício do cargo ou função pública”. O TSE alegou que alguns fatos – mas sem especificar quais – não foram comprovados e que outros – também não identificados – “não tiveram o alcance e configuração [potencialidade lesiva] que os faça incluir na previsão e na sanção da lei de inelegibilidades” (Brasil, 1966e).

Na sessão de 27/10/1966, o TSE voltou a reconhecer abuso de poder econômico no Recurso no 2.948 – Classe IV – São Paulo, o qual dizia respeito ao pedido de candidatura de Joaquim Leite de Almeida, capitão exonerado do Exército com base no AI-9 e filiado MDB [54]. O TSE asseverou que: a) uma demissão estribada em Ato Institucional equivalia a uma declaração de indignidade para o oficialato, situação ensejadora de inelegibilidade nos termos do art. 182, § 3o, da Constituição de 1946 (Brasil, [1967a]); e b) o recorrente “confessadamente subornou um escrutinador da Junta Apuradora para se beneficiar de 205 votos. […] E o depoente, além de corromper, abusou do seu poder econômico para levar a efeito a planejada corrupção” (Brasil, 1966f) [55].

No dia seguinte, 27/10/1966, o TSE fez incidir a Lei de inelegibilidades a fatos ocorridos em 1962, mantendo a negativa do registro de candidatura de Millo Cammarosano (Arena) em razão de sua participação em fraude eleitoral “praticada por funcionários da Justiça Eleitoral” e atestada pelo TRE paulista em 4/12/1963 (Brasil, 1966g). A fraude, “como preparador de registros eleitorais destinados à eleição [que se iria] realizar” também levou à inelegibilidade de Mario Ribeiro Teixeira, candidato a prefeito de Santo Antônio de Leverger pela sublegenda Arena-1 (Brasil, 1966h). Contudo, menos de um mês depois, em 11/11/1966, no Recurso no 2.971 – Classe IV – Ceará (Fortaleza), o TSE recusou-se a ver abuso de poder econômico na conduta do candidato a deputado federal Jonas Carlos da Silva (Arena), que promovera propaganda eleitoral antecipada e paga. Nesse caso, o TSE valeu-se da tese da irretroatividade (Brasil, 1966i). Por outro lado, no Recurso no 2.989 – Classe IV – Ceará (Fortaleza), Moacir de Oliveira Vieira, candidato a deputado estadual pelo MDB e oficial do Exército reformado por “decisão de um Conselho de Justificação por atos de corrupção (agiotagem, cheques sem fundo, etc.)”, teve sua inelegibilidade unanimemente confirmada pelo TSE em 13/11/1966, em decisão que continha apenas três parágrafos, fazendo remissão a “provas irrefutáveis” (Brasil, 1966j).

A impressão de que as normas constitucionais e legais repressivas do abuso de poder eleitoral eram usadas de forma instrumental e seletiva é reforçada pelo fato de se ter localizado, nesse período, apenas um julgado do TSE a condenar político do arco de sustentação da ditatura civil-militar. Nas palavras do ministro Célio Silva, relator do Recurso no 2.993 – Classe IV – Ceará (Fortaleza), decidido em 14/11/1966, foi cancelado o registro do candidato a deputado estadual Marconi José Figueiredo de Alencar (Arena) porque ficara provado

que o recorrido, quando Prefeito de Araripe, recebeu da Secretaria de Saúde medicamentos destinados aos Postos de Saúde e da Secretaria de Educação e Cultura materiais escolares destinados aos estabelecimentos de ensino. Não deu, de imediato, destinação àquela mercadoria. Reteve-a por longo espaço de tempo e só posteriormente, quando já desincompatibilizado e em plena campanha da sua candidatura à [sic] deputado estadual, resolveu distribuí-las, através de amigos e correligionários políticos, em outros municípios (Brasil, 1966k) [56].

Em nenhum dos casos pesquisados foram debatidos os limites do recém-inventado abuso de poder eleitoral. A nova figura somente foi objeto de alguma reflexão teórica numa oportunidade, o Recurso de Diplomação no 238 – Classe V – Rio Grande do Norte (Natal). Ainda assim, citaram-se nesse acórdão conceitos oriundos do Direito Administrativo sem a devida preocupação de articulá-los concretamente com as questões que o caso impunha. Chegou-se até a falar de atos discricionários para justificar a alusão ao desvio do poder, sem demonstração alguma de que a situação fática subjacente dizia respeito de fato à discricionariedade administrativa. Pior ainda: na maioria das vezes, o abuso de poder eleitoral foi usado de forma seletiva, como instrumento de perseguição ao que restara da oposição à ditadura. O conceito servia, portanto, aos propósitos do regime. Por isso, não surpreende que ele continuasse a ser prestigiado no ciclo de institucionalização “revolucionária” inaugurado com a substituição da retalhada Constituição de 1946 por outro texto constitucional. Sem surpresas, o art. 148 da Constituição de 1967 [57] será bastante similar ao art. 2o da EC no 14.

4   Análise do abuso de poder eleitoral no seu período formativo inicial

O estudo da história do conceito de abuso de poder eleitoral mostra que no seu período formativo inicial não houve um esforço mínimo de definição dos significados ou dos limites dessa nova figura. Esse silêncio, no entanto, era semanticamente relevante. Como Koselleck (2006, p. 102) destacou, nenhum

autor pode criar algo novo sem voltar-se para o corpus estabelecido da linguagem, para aqueles recursos linguísticos criados diacronicamente no passado recente ou mais remoto e compartilhados por todos os falantes e ouvintes. Compreender ou ser compreendido pressupõe um conhecimento prévio de como a linguagem foi usada. Toda palavra e todo conceito têm, portanto, um impulso diacrônico contra o qual qualquer um que busque um novo significado precisa operar.

Seja de direito, de poder econômico ou de poder político, o vocábulo abuso sugere a ideia de mau uso. Punir esse mau uso alinhava-se com o discurso moralizante articulado pelos defensores do Golpe e do início da ditadura. Porém, que moral era essa? Além de calar a quem a ela se opunha [58], ela era no mínimo hipócrita, já que “o ambiente político criado pela ditadura militar tornou propício um assédio pernicioso do poder econômico sobre a vontade estatal” (Tavares, 2015, p. 1.053). O nomen juris adotado também apelava para uma origem estrangeira, vinda da modernidade central, tida como paradigmática para o ordenamento nacional. Ele sugeria que, à semelhança do abuso de direito ou do desvio de poder, a estrutura da nova categoria jurídica coibiria condutas que “mereçam ser qualificadas valorativamente de ‘abusivas’ […] sem especificar, em termos de propriedades descritivas, em que condições uma certa ação merece tal qualificação valorativa”, deixando tal tarefa aos magistrados (Atienza; Ruiz Manero, 2006, p. 41, tradução nossa). Esse espaço normativo supostamente faria com que o conceito fosse adaptável às mais diferentes situações e servisse como espécie de válvula de segurança. Contudo, essa válvula depende do operador que de fato a maneja.

É provável que essa fosse a intenção dos formuladores do conceito, apesar da carência de fontes documentais e, passados tantos anos, orais. Cabe aqui lembrar o já citado depoimento dado ao Jornal do Brasil por Caio Mário da Silva Pereira, que teve participação decisiva no processo de invenção da figura. Como se viu anteriormente, opondo-se ao deputado Nelson Carneiro, Caio Mário defendeu que a definição deveria ser de tipicidade aberta, e não estrita.

De fato, o art. 2o, III, da EC no 14/1965 permitiu a criação de outras hipóteses de inelegibilidade, para que fosse protegida a “lisura e [a] normalidade das eleições contra o abuso do poder econômico e uso indevido da influência de exercício de cargos ou funções públicas”, sem nenhuma preocupação em identificá-las. O mesmo dispositivo da EC no 14/1965 também falava da proteção da “lisura e [da] normalidade das eleições contra […] [o] uso indevido da influência de exercício de cargos ou funções públicas” (Brasil, 1965d, grifo nosso). O caput do art. 237 do Código eleitoral menciona o “desvio ou abuso do poder de autoridade”, expressão repetida no § 2o do mesmo artigo (Brasil, [2023]). Ao mesmo tempo que acenavam para o abuso de direito e o abuso de poder econômico, os colaboradores da ditadura igualmente o faziam com o abuso e o desvio de poder do Direito Público; todos eles dependiam da concretização do Poder Judiciário. Em outras palavras, essa dubiedade não só era conhecida, mas muito provavelmente foi induzida – a começar pela escolha de sintagmas parecidos com os que rotulavam conceitos já conhecidos e entronizados no ordenamento – pelos juristas que colaboraram com o regime para criar o conceito de abuso de poder eleitoral.

Saliente-se o padrão de alta integração e de sólido consenso entre as elites militares e judiciárias, identificado por Pereira (2010), que estudou decisões da Justiça Militar federal do período, como legalidade autoritária. Porém, quando se observa o campo eleitoral, vê-se que a colaboração entre o Judiciário e a ditadura não se limitava aos julgamentos, ao uso instrumental do Direito positivado. Ela incluía a própria elaboração das normas constitucionais e legais com as quais os juízes posteriormente julgariam. Anteprojetos foram elaborados pelo TSE, encampados pelo Poder Executivo, aprovados pelo que restava do Legislativo e, de forma circular, aplicados pelo próprio Judiciário. O grau de cooperação era muito superior ao registrado por Anthony Pereira. Isso pode explicar por que continuaram a ser realizadas algumas eleições, mesmo que limitadas e instabilizadas pela interferência de manipulações casuísticas, nos diversos experimentos eleitorais da ditadura civil-militar (Barbosa, 2017, p. 147-148).

5   Conclusão

Para a construção do conceito de abuso de poder eleitoral foi decisiva a participação de uma elite de juristas brasileiros, que transitavam entre cargos políticos, acadêmicos e judiciários desde o Golpe de 1964. Seus nomes ainda são protegidos por uma espécie de autocontenção velada dos pesquisadores, um silêncio sobre colaboradores da ditadura que conseguiram montar redes – muitas das quais ainda ativas – de apoio no meio acadêmico (Seelaender, 2012, p. 415-416).

A escassez de fontes disponíveis não autoriza que algo se afirme conclusivamente. Quando se consideram alguns aspectos – como a) a composição da comissão do TSE que elaborou o anteprojeto do atual Código eleitoral; b) o discurso moralizante do início da ditadura civil-militar que se alinhava com a ideia de correção do Direito pela moral; c) os debates parlamentares efetuados quando tramitaram os projetos que se converteram na EC no 14/1965, no Código eleitoral e na Lei de inegibilidades; e d) a práxis do TSE –, é possível afirmar que muito provavelmente tenha existido a intenção de insinuar a filiação da nova figura ao abuso de direito e/ou o abuso de poder, considerados como oriundos da modernidade central. Tratava-se, no entanto, de algo novo, distinto dos conceitos de que parecia descender, inventado pela ditadura civil-militar que buscava institucionalizar-se. E esse algo novo precisava, na sua aplicação concreta, da atuação do Poder Judiciário, que à época mantinha estreita colaboração com os detentores do poder.

Por que ocorreu essa invenção do abuso de poder eleitoral? A análise dos usos concretos do conceito na práxis do TSE do período estudado apontou que não houve tentativas relevantes de defini-lo, impor limites ou elaborar um rol de casos paradigmáticos capazes de favorecer a previsibilidade dos processos eleitorais. Logo, a invenção não ocorreu verdadeiramente para melhorar a qualidade das escolhas dos eleitores nas limitadas eleições que foram mantidas.

Em boa parte dos julgamentos pesquisados, o abuso de poder eleitoral foi usado como instrumento de perseguição ao que restava de oposição à ditadura civil-militar, após os expurgos promovidos pelos Atos Institucionais. Por isso, é possível dizer que a invenção teve o propósito de alijar das disputas e impingir inelegibilidade a opositores e não simpatizantes da ditadura civil-militar, mas também foi direcionada contra candidatos cujo capital político era pouco significativo, ao menos para os ministros que então compunham o TSE. É sintomático disso o fato de que eles raramente se davam ao trabalho de fundamentar as suas decisões. No constitucionalismo instrumental da modernidade periférica, a divisão real de poder não se relaciona estritamente com a filiação a partidos políticos, especialmente se eles forem artificialmente criados, como foi o caso do Brasil.

Compreender as origens autoritárias, o uso instrumental que se fez do conceito e o simples, mas importante fato de que se trata de uma inovação, com todo um campo semântico construído posteriormente (e não por supostos ancestrais vindos da modernidade central) é essencial para, em tempos de ameaças ao Estado democrático de Direito, refletir sobre (e atualizar) o que o abuso de poder eleitoral representa e pode representar. Talvez assim seja considerada a pretensão de efetivação emanada da atual Constituição, evitando-se usos seletivos como os relatados neste trabalho. Mas essa é outra história.

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______. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso no 2.398 – Classe IV – Piauí (Teresina). Rejeita a preliminar de nulidade do M.D.B. contra o registro do Dr. Petrônio Portela Nunes e nega provimento ao recurso. Recorrente: Movimento Democrático Brasileiro. Recorridos: Tribunal Regional Eleitoral; Aliança Renovadora Nacional. Relator: Min. Henrique Diniz de Andrada, 18 de outubro de 1966. Boletim Eleitoral, Brasília, DF, ano 16, n. 183, p. 142-217, out. 1966e.

______. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso no 2.869 – Classe IV – Minas Gerais (Belo Horizonte). Recurso de inelegibilidade, fundado no art. 13 da Lei 4.738/65, de que se conhece. Domicílio eleitoral. A exceção do § 2o do art. 139 da Constituição (Emenda Constitucional n. 14) aplica-se a exercente atual de mandato de deputado federal […]. Recorrente: União Democrática Nacional (Seção de Minas Gerais). Recorridos: Deputado Sebastião Paes de Almeida; Partido Social Democrático (Seção de Minas Gerais). Relator: Min. Oscar Saraiva, 7 de setembro de 1965j. Disponível em: https://sjur-servicos.tse.jus.br/sjur-servicos/rest/download/pdf/12915. Acesso em: 15 maio 2024.

______. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso no 2.948 – Classe IV – São Paulo. É inelegível com fundamento na letra L do art. 1o, inciso I da Lei 4.738 quem corrompe escrutinador de mesa apuradora para obtenção ilícita de votos mesmo sob color de comprovar irregularidades no processo de apuração. Recorrente: Joaquim Leite de Almeida. Recorrido: Ministério Público Eleitoral. Relator: Min. João Henrique Braune, 27 de outubro de 1966f. Disponível em: https://sjur-servicos.tse.jus.br/sjur-servicos/rest/download/pdf/17452. Acesso em: 15 maio 2024.

______. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso no 2.952 – Classe IV – São Paulo. 1) Inelegibilidade. Fraude eleitoral. Afirmação do Tribunal Regional Eleitoral quanto à coautoria do candidato e de funcionários da Justiça Eleitoral. Efeitos que se comunicam ao coautor […]. Recorrentes: Millo Cammarosano; Aliança Renovadora Nacional. Recorrido: Ministério Público Eleitoral. Relator: Min. Victor Nunes Leal, 28 de outubro de 1966g. Disponível em: https://sjur-servicos.tse.jus.br/sjur-servicos/rest/download/pdf/8154. Acesso em: 15 maio 2024.

______. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso no 2.963 – Classe IV – Mato Grosso (Cuiabá). É inelegível, nos termos do art. 1o, inciso I, letra L da Lei 4.738/65, preparador eleitoral que pratica, no exercício de suas funções, irregularidade grave que ensejou, do Tribunal Regional Eleitoral competente, declaração de responsabilidade criminal. Recurso conhecido e provido. Recorrente e recorrido: não indicados. Relator: Min. Oscar Saraiva, 7 de novembro de 1966h. Disponível em: https://sjur-servicos.tse.jus.br/sjur-servicos/rest/download/pdf/10468. Acesso em: 15 maio 2024.

______. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso no 2.971 – Classe IV – Ceará (Fortaleza). – Não incorre na inelegibilidade da letra L, inciso I, do art. 1o da Lei n. 4.738-65, a propaganda doutrinária feita pelo candidato antes de escolhido candidato pela Organização Política. – Negou-se provimento ao recurso. Recorrentes: Procurador Regional Eleitoral; Aliança Renovadora Nacional. Recorrido: Tribunal Regional Eleitoral. Relator: Min. Américo Godoy Ilha, 11 de novembro de 1966. Boletim Eleitoral, Brasília, DF, ano 16, n. 185, p. 331-332, dez. 1966i. Disponível em: https://bibliotecadigital.tse.jus.br/xmlui/bitstream/handle/bdtse/2279/1966_boletim_eleitoral_a16_n185.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em: 15 maio 2024.

______. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso no 2.989 – Classe IV – Ceará (Fortaleza). Inelegibilidade prevista na alínea L, art. 1o da Lei 4.738 – Confirma-se a decisão do Tribunal “a quo” que a declarou com base em provas irrefutáveis. Recorrente: Movimento Democrático Brasileiro. Recorrido: Procurador Regional Eleitoral. Relator: Min. Henrique Diniz de Andrada, 13 de novembro de 1966j. Disponível em: https://sjur-servicos.tse.jus.br/sjur-servicos/rest/download/pdf/13416. Acesso em: 15 maio 2024.

______. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso no 2.993 – Classe IV – Ceará (Fortaleza). Compromete a lisura e a normalidade de eleição aqueles que, no exercício de cargo ou função pública, recebe material destinado a Postos de Saúde e estabelecimentos de ensino e os retém injustificadamente para só vir a entregá-los após desincompatibilizar-se para concorrer a cargo eletivo […]. Recorrente: Procuradoria Regional Eleitoral do Ceará. Recorrido: não indicado. Relator: Min. Célio Silva, 14 de novembro de 1966k. Disponível em: https://sjur-servicos.tse.jus.br/sjur-servicos/rest/download/pdf/17441. Acesso em: 15 maio 2024.

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Notas

 [1]   André Luiz Batista Neves é doutor e mestre em Direito pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), Salvador, BA, Brasil; professor do programa de mestrado em Direito da UFBA, Salvador, BA, Brasil; professor de Ciência Política, Teoria da Constituição e Direitos Fundamentais do programa de graduação em Direito da UFBA, Salvador, BA, Brasil; procurador da República, Salvador, BA, Brasil. E-mail: andreneves@ufba.br

 [2]   Torelly (2012, local. 867-874) observa que “o modo como os regimes repressivos são classificados semântico-valorativamente, mormente no nível retórico e na fala apropriada pelo senso comum – mesmo que produzida na política e na academia –" influencia “a formação de juízos jurídicos sobre os atos e práticas organizados para a sustentação do regime”, além de influenciarem “no tipo de medidas transicionais possíveis e necessárias ao processo de democratização”. Por questões metodológicas, este estudo não discutirá essas classificações ou como elas se aplicariam ao regime ditatorial brasileiro; ainda assim, é necessário escolher uma expressão para designar a autocracia que se instalou com o Golpe de 1964. E, ao fazê-lo, é necessário deixar clara a aliança que existiu entre os militares e parte da sociedade civil; ver, p. ex., Campos e Vasconcelos (2021).

 [3]   As edições do Diário do Congresso Nacional referentes à tramitação do atual Código eleitoral não estão disponíveis nas páginas de busca do próprio Congresso Nacional, e sim nos hiperlinks referidos na página de acompanhamento da tramitação de projetos de lei da Câmara dos Deputados.

 [4]   Loewenstein (1979, p. 216) descreveu as constituições como normativas, nominalistas ou semânticas, em sua classificação “ontológica” das constituições (as aspas foram usadas pelo próprio constitucionalista).

 [5]   Ver também Ciotola (1997, p. 79).

 [6]   O nome dessa nova espécie normativa já tinha sido prenunciado num discurso proferido em 1960 por Cavalcante (Cavalcante […], 1960, p. 5). Isso foi comentado por Câmara (2021, p. 280), que registrou: “Semanticamente, a confusão entre ato institucional e ato constitucional revela uma tentativa de normalização de um ato ligado à excepcionalidade, que aqui é apresentada como o momento prévio à construção de uma constituição da entidade subnacional”.

 [7]   Barbosa (2018, p. 81) afirma que “o preâmbulo do Ato Institucional n. 2 é a certidão de nascimento do poder constituinte permanente da revolução”. Entusiasta da ditadura, Franco Sobrinho (1970, p. 61) escreveu que o AI-2 significava, na prática, a retomada da “revolução”. Schinke e Silva Filho (2016, p. 45), por outro lado, registraram a importância do AI-2 para as relações da ditadura com o Judiciário.

 [8]   “Carlos Medeiros Silva foi promotor público, consultor jurídico para órgãos da administração federal, chefe de gabinete do ministro da Justiça, e procurador-geral da República (1957-1960). Participou da elaboração de diversas leis e, por décadas, foi o redator-chefe da Revista Forense e da Revista de Direito Administrativo. Foi nomeado após o AI-2, que ampliou o número de vagas de ministros do STF. Foi também ministro da Justiça (de 19/7/1966 a 15/5/1967). Silva é um excelente exemplo do perfil dos juristas civis que tiveram papel fundamental na montagem da engenharia constitucional que marcou o regime militar” (Chueiri; Câmara, 2015, p. 265).

 [9]   “Como escreveu dias depois [da edição do AI-2] o cronista Rubem Braga, todas as vezes que se acendiam as luzes do professor Chico Ciência, dava-se um curto-circuito nas instituições republicanas” (Gaspari, 2002, p. 124). Saldanha (2001, p. 294) considerava Francisco Campos um “pajé intelectual”; “Culto – embora não erudito quanto muitos pensavam –, sempre quis ser no Brasil o que um Kroellreuter ou um Carl Schmitt foram na Alemanha, ou mais: o jurista hierofante das estruturas autocráticas, melhor ainda, o mentor cultural da ditadura”.

 [10]   Schinke e Castro (2017, p. 160) criticaram os trechos do relatório da Comissão Nacional da Verdade que trataram do Poder Judiciário, porque ele seria “excessivamente seletivo” e teria deixado “de cumprir o seu papel de evidenciar a aliança firmada entre as forças golpistas e as elites desse poder republicano que segue manuseando um discurso repleto de elementos autoritários”.

 [11]   O Jornal do Brasil informou que Milton Campos, em 22/6/1964, relatou a Magalhães Neto que já estavam “concluídos os estudos relativos à supressão da inelegibilidade para praças de pré, o estabelecimento do requisito da maioria absoluta para as eleições presidenciais e a extensão do direito de voto aos analfabetos” (Milton […], 1964, p. 4). Ver Amaral […] (1964, p. 1). De fato, a Emenda Constitucional no 9, de 22/7/1964 (Brasil, 1964b), já alterara o sistema eleitoral, com modificações no processo de eleição do presidente da República e da elegibilidade dos militares.

 [12]   “O Presidente Humberto Castelo Branco disse no Tribunal Superior Eleitoral que a reforma eleitoral em preparação pela Corte excluirá os vícios da legislação atual, devido à seriedade com que vem sendo estudada. Citou vários exemplos de fraude e distorções que sofre a democracia devido a hábitos e omissões das leis em vigor, acentuando que na Câmara há deputados legalmente eleitos, mas ilegítimos, devido à inexpressiva votação recebida. Falando sobre fraude, o Presidente citou exemplo conhecido nos seus oito anos, quando viu na Lagoa de Mecejana, sua terra natal, no interior cearense, as cédulas depositadas nas urnas pelos eleitores no dia anterior. As urnas com votos fraudados haviam sido transportadas para a cadeia pública. Lamentou apurações demoradas, que ensejam arranjos, quando o povo já se desinteressa pelas apurações” (Castelo […], 1964, p. 4).

 [13]   Na mensagem encaminhada ao Congresso Nacional no início do ano legislativo de 1966, o presidente da República acentuou a relação entre tais atos normativos, ao destacar “o trabalho efetuado para dar ao País renovada estrutura política” (Brasil, 1966a, p. 7).

 [14]   Testemunha ocular e amigo de Milton Campos, Pereira (2002, p. 49) registrou: “Em seu discurso, Milton Campos começou por afirmar que ‘o governo quer eleições e as quer limpas’, na data marcada, e terminou por dirigir-se às oposições e também aos que, seus companheiros, ‘de boa-fé, se opõem ao Governo em nome da democracia e da liberdade…’”, dizendo: “Vós clamais pela democracia, e nós lutamos pela criação das condições de sua sobrevivência. Vós reivindicais a liberdade, e nós trabalhamos para que ela se implante de modo definitivo no solo político do Brasil”.

 [15]   Na Representação no 1.346 – Classe X – Pernambuco (Bezerros), julgada em 17/9/1958 (Brasil, 1958a), empregou-se o termo abuso.

 [16]   No início da vida profissional, Antônio Martins Vilas Boas trabalhou como telegrafista do Departamento de Correios e Telégrafos; segundo Leão Filho (1966, p. 11), a amizade com Kubitschek começou quando o futuro presidente da República ingressou na mesma agência em 1918.

 [17]   Em vários casos de habeas corpus (HC), a exemplo do HC no 40.836/GB, o ministro Vilas Boas usou a fórmula “por não haver ilegalidade ou abuso de poder a corrigir”, sem dizer o que exatamente abuso de poder significava (Brasil, 1964c).

 [18]   Ver seção 3.1.

 [19]   Essa informação foi publicada pelo Correio da manhã (TSE […], 1966, p. 3).

 [20]   “Publicou Unidade nacional (1941), Uma consciência contra a prepotência do dinheiro (1941), Atlanticidade do Brasil (1942), Afirmações brasileiras (1946), Incapacidade do corretor oficial e objeto ilícito (1946), Reabilitação e prosperidade dos municípios (1947), Do julgamento inconstitucional e da revelia (1947), A crise econômica e a situação jurídica dos pecuaristas (1949), Organização e expansão da economia cearense (1950), Eletrificação do Cariri (1951), Recuperação do Nordeste (1951), Industrialização das regiões tropicais (1951), Mauá e as estradas de ferro (1954), Economia de base (1956), Caderno azul da eletrificação (1957), A justiça e a atualidade (1970), A tecnocracia e prevalência do Direito (1971), O Nordeste e a tecnocracia da revolução, A Amazônia – a Igreja e o Estado: uma análise da ocupação e distribuição da terra no Centro-Oeste e região Amazônica” (Sousa […], c2009).

 [21]   Na opinião pública já era corrente a ideia da ingerência do poder econômico nas eleições. No artigo “O poder econômico”, por exemplo, publicado no Jornal do Brasil em 20/10/1960 (O poder […], 1960, p. 3), ao comentar a derrota do marechal Henrique Lott para Jânio Quadros, afirma-se que “não há a menor dúvida de que o poder econômico influi na política brasileira”, ajudando a eleger deputados e senadores.

 [22]   Contrariando a tradição constitucional brasileira (Barbosa, 2018, p. 57), o AI-1 deu ao presidente da República poder de iniciativa para apresentar propostas de emenda constitucional, que tramitariam com um procedimento simplificado. Além disso, os projetos de lei do Executivo seriam a partir de então automaticamente aprovados, caso não apreciados no prazo que estabelecia. Havia um propósito nisso: em abril de 1964, Silva (1964, p. 397-398), que fora um dos redatores do Ato Institucional, declarou que “as medidas de ordem jurídica que o Ato consagra visam à aceleração do processo legislativo, quanto a possibilitar as reformas constitucionais e a elaboração das leis”.

 [23]   Então filiado ao Partido Social Democrático (PSD).

 [24]   À época filiado ao Partido Trabalhista Brasileiro (PTB).

 [25]   Para “eliminar um dos fatores mais nocivos e sobretudo mais vigorosos do abuso de poder econômico […] através desta emenda, […] que se refere à propaganda. De modo que, através desta emenda, procuro fazer com que ela seja regulada pela Justiça Eleitoral e toda e qualquer propaganda individual ou partidária, pelo jornal, revista, rádio, televisão, cinema, faixas, cartazes somente será admitida em lugares previamente determinados pela Justiça Eleitoral, ouvidos os órgãos técnicos de prefeituras municipais e assegurada aos candidatos absoluta igualdade de condições. Por outro lado isto obriga a que candidatos ricos deixem suas casas, seus gabinetes e venham para a praça pública participar dos debates públicos, debater os problemas com o povo, diretamente e não fiquem nos seus gabinetes financiando lá fora seus elementos, seus próprios candidatos para que façam a propaganda, contratem os programas de televisão, rádio, cinema, para que ponham retratos nos jornais com edições saindo diariamente nas páginas principais” (Brasil, 1966b, p. 55). Na página 71 da mesma edição do Diário do Congresso Nacional, discurso praticamente idêntico foi creditado ao deputado Geraldo Guedes.

 [26]   “Sr. Presidente, desejava ponderar ao nobre autor da emenda que ela quase ou em sua totalidade foi atendida no substitutivo em lugares diferentes. A propaganda por meio de cartazes poderá ser feita de acordo com as posturas municipais. As faixas não poderão ser colocadas em quaisquer lugares, mas poderão figurar na frente da casa do candidato. Poderá ser posta propaganda no rádio, televisão, até certa altura da campanha, após o que não poderá mais fazer. Assim, parece que, substancialmente em partes diferentes do Código, está regulado o assunto, isto ao desejo de evitar abusos e, inclusive, se lograrmos aprovar emenda que apresentamos, haverá limitação nos gastos” (Brasil, 1966b, p. 55). Resposta igual, que também teria sido proferida pelo deputado Ulysses Guimarães, mas em resposta a Geraldo Guedes, aparece na página 72 da mesma edição do Diário do Congresso Nacional.

 [27]   Pode ser lida em Rodrigues (1965) uma exposição detalhada da tramitação dessa emenda, com transcrição dos debates legislativos e das principais matérias jornalísticas da época.

 [28]   Em março daquele mesmo ano, o brigadeiro José Vicente Faria Lima fora eleito prefeito de São Paulo pela UDN “com o apoio político do ex-presidente Jânio Quadros (cassado pelo AI-1) e do ex-governador Carvalho Pinto, com 30% do voto popular, derrotando outros sete candidatos. Embora militar reformado, a eleição de Faria Lima provocou uma reação rápida por parte do governo militar: em 8 de abril de 1965, baixou a Emenda Constitucional n. 12, que previa a nomeação dos prefeitos das capitais dos estados e territórios e das estâncias hidrominerais por seus respectivos governadores” (Fleischer, 1994, p. 165). Sobre os militares cassados no curso da ditadura civil-militar, ver Schneider (2013).

 [29]   À época, ainda não se havia estabilizado o conceito de inelegibilidade nos termos em que ele é compreendido hoje. A propósito, ver Neves e Oliveira (2023).

 [30]   Em respeito aos limites metodológicos, a história do conceito de inelegibilidade não é objeto de estudo específico neste artigo.

 [31]   Ver Costa (2018).

 [32]   Expressão aqui utilizada com o sentido que lhe foi dado por Warat (2004, p. 31-32).

 [33]   A mensagem foi transcrita em Rodrigues (1965, p. 152-154).

 [34]   Franco Sobrinho (1969, p. 69) escreveu em 1969 que a subversão fomentava lutas internas e usava “armas psicológicas que tornam a guerra subversiva em guerra psicológica, complementando uma atividade revolucionária com a desmoralização dos costumes e das crenças, dos governos e instituições, ou dos valores naturais da vida comunitária”.

 [35]   A biografia de Caio Mário da Silva Pereira redigida pelo CPDOC-FGV registra que ele foi fundador da UDN, em abril de 1945. Em 1950, foi o primeiro colocado no concurso para provimento do cargo de professor catedrático de Direito Civil da Faculdade de Direito da UFMG. Em 1961, foi consultor-geral da República na presidência de Jânio Quadros. Opositor de João Goulart e apoiador do Golpe de 1964, foi chefe de gabinete do ministro da Justiça Milton Campos (1964-1965) e do ministro da Educação Pedro Aleixo (1966) (Pereira […], c2009).

 [36]   Vale transcrever aqui o seguinte trecho da Exposição de Motivos no 976-B, de 1965, relativa ao projeto que se converteria na Lei de inelegibilidades: “Sente-se que fatores vários contribuem para desaconselhar a rígida fixação das inelegibilidades e incompatibilidades em texto constitucional exaustivo, que dificulta a adaptação dos casos às imposições das necessidades e às exigências do tempo. É que se procura combater o êxito crescente da influência da função pública e do poder econômico no processo eleitoral, e esses males, ao lado da corrupção e das infiltrações subversivas da ordem democrática, comprometem cada vez mais o sistema representativo e exigem a plasticidade da lei comum para neutralizar as mil formas novas que vêm surgindo. Para formar uma ideia desse descompasso, basta confrontar a longa enumeração constitucional com a realidade eleitoral mais recente. A expansão dos fins do Estado e a crescente concentração do poder econômico têm criado funções e situações muito mais capazes de influir nos pleitos eleitorais que aquelas que vem enumeradas no texto da Constituição. De outro lado, a radicalização das posições políticas se tem acentuado com tal força, no mundo, que se torna aconselhável esteja o Poder Legislativo, em sua função ordinária e não apenas na constituinte, em condições de prover aos casos que venham surgindo ao longo das experiências e das conveniências da vida pública” (Brasil, 1965e, p. 4.761). Os limites impostos a este trabalho não permitem um exame pormenorizado desse pronunciamento – mediante a análise do discurso, por exemplo –, mas deve-se registrar que: a) o abuso de poder eleitoral, a corrupção e “radicalização das posições políticas” são colocados no mesmo plano, como se fossem equivalentes funcionais; b) não há a indicação de quem eram os responsáveis pela maior concentração do poder econômico ou pela “radicalização das posições políticas”; e c) o gerúndio foi empregado com a intenção de transmitir uma ideia de durabilidade, como já se mencionou brevemente neste trabalho.

 [37]   “Três diplomas legais se destacam no controle da atividade subversiva: Smith Act, de 1940; Internal Security Act, de 1950; e Communist Control Act, de 1954. O primeiro foi elaborado para reprimir, no período da segunda guerra mundial, atividades nazistas e outras de caráter insurrecional cujo objetivo seria destruir o governo dos Estados Unidos. Ao aplicar essa lei contra membros do Partido Comunista norte-americano e à luz da regra do 'clear and present danger', a Suprema Corte decidiu pela sua constitucionalidade no caso Dennis v. United States (op. cit [American Constitucional Law, de Rocco J. Trasolini], págs. 439/453). A segunda lei surgiu no período da guerra fria e procurou aplacar na opinião pública o sentimento de insegurança. A terceira desenvolve a legislação anterior e é mais direta na contenção da atividade comunista, tendo obtido aprovação unânime da Câmara dos Representantes e do Senado dos Estados Unidos” (Brasil, 1965b).

 [38]   Em Yates v. United States, 384 US 298, de 1957, que ele citou no decorrer da exposição de motivos, a Suprema Corte estadunidense na realidade reverteu condenações efetivadas com base no Smith Act, deixando claro que aquela lei não proibia “advocacy and teaching of forcible overthrow of the Government as an abstract principle, divorced from any effort to instigate action to that end” (United States, 1957).

 [39]   O presidente da República vetou parcialmente o dispositivo, a fim de suprimir a expressão sido condenados por haver. Assim, em vez de dizer que a inelegibilidade era cominada aos que tenham sido condenados por haver cometido, a redação final o fazia para aqueles que tenham cometido. Essa alteração foi lembrada e mostrou-se decisiva no julgamento no TSE do Recurso no 2.869 – Classe IV – Minas Gerais (Belo Horizonte), de que se falará adiante.

 [40]   Isso valia para os cargos de presidente e vice-presidente da República (art. 1o, I, “l” e “o”), governador e vice-governador (art. 1o, II, “e”), prefeito e vice-prefeito (art. 1o, III, “d”), deputado federal e senador (art. 1o, IV), deputado estadual (art. 1o, V) e vereador (art. 1o, VI, “c”). A inovação foi elogiada por Marinho (1965, p. 12), que considerou de “grande valia” as regras que visavam “a condenar o abuso do poder econômico no processo eleitoral”.

 [41]   “Art. 299. Dar, oferecer, prometer, solicitar ou receber, para si ou para outrem, dinheiro, dádiva ou qualquer outra vantagem, para obter ou dar voto e para conseguir ou prometer abstenção, ainda que a oferta não seja aceita: Pena – reclusão até quatro anos e pagamento de cinco a quinze dias-multa” (Brasil, [2023]).

 [42]   O art. 237 do Código eleitoral estatui que “a interferência do poder econômico e o desvio ou abuso do poder de autoridade, em desfavor da liberdade do voto, serão coibidos e punidos” (Brasil, [2023]).

 [43]   “A aparência serena e a personalidade contida, ponderada, não impediam Castello [Branco] de tomar ou sustentar decisões implacáveis. Dando um basta nas articulações eleitorais, determinou o adiamento do pleito presidencial por um ano e permitiu apenas a disputa para os governos de onze unidades da federação em 1965. Nela, dois estados eram considerados cruciais à ordem vigente: Guanabara e Minas Gerais” (Lima, 2020, local. 175-177).

 [44]   Sobre ele, o Jornal do Brasil traçou o seguinte perfil em 1966: “Silencioso, acanhado, e dinâmico, segundo o depoimento de seus amigos, Sebastião Paes de Almeida sempre começou cedo no trabalho e jamais admitiu bagunça em seu gabinete. Para ele, a ordem também sempre foi sinônimo de progresso. Mineiro de 48 anos e paulista de formação, Paes de Almeida teve muita sorte na vida e só entrou na política porque o Presidente Juscelino Kubitschek o achava um perito em desmanchar ondas, em vez de contribuir para aumentá-las. Mas o progresso de Paes de Almeida não teve início ao ser empossado ministro da Fazenda do governo de Juscelino Kubitschek. Homem público de um lado, homem de grandes iniciativas particulares do outro, assim Paes de Almeida dividiu sua vida nos últimos anos. No intervalo, dava-se ao luxo de contribuir com grandes quantias em dinheiro para a formação de pequenos clubes recreativos em São Paulo. Criou-se uma mitologia em torno desse personagem político e de suas aventuras filantrópicas. Paes de Almeida é o único brasileiro para quem espelho quebrado não representa azar: dedicando-se a produzir e a distribuir vidro plano no Brasil, ele dirige um grupo econômico de 14 indústrias, com capital de mais de Cr$ 24 bilhões. Ex-seminarista, banqueiro, industrial e fazendeiro, Tião Medonho – como gostaria de ser chamado pelos eleitores – é considerado um pioneiro da indústria de vidro plano no Brasil, tendo fundado sua primeira fábrica em São Vicente (São Paulo) em 1938. Paes de Almeida foi acusado de testa-de-ferro dos americanos e, desinteressado do negócio (a VIDROBRÁS), passou-o aos franceses, mas ainda ficou muito rico com a indústria e outras atividades agropecuárias. Sua candidatura a Governador de Minas Gerais, em 1965, foi impugnada. No final político de Paes de Almeida só sobraram os bilhões” (Sebastião […], 1966, p. 3).

 [45]   O ministro Henrique Diniz de Andrada declarou-se impedido e foi substituído após receber uma carta que encaminhava memorial. A missiva era subscrita por Pedro Aleixo, Adauto Lúcio Cardoso e seu tio, o deputado José Bonifácio Lafayette de Andrada, a quem devotava “a estima e respeito que os filhos devem aos pais” (Brasil, 1965j). Diniz de Andrada foi substituído por Esdras Gueiros, advogado do Banco do Brasil (TSE […], 1965, p. 3). Luís Viana Filho, citado por Leonardo Barbosa, informou que os autores do memorial o intitularam “O Assalto ao Trem Pagador”: “Era a causticante evocação do célebre crime de que fora personagem um tal ‘Tião Medonho’, alcunha sob a qual Paes de Almeida permitira registrar-se” (Barbosa, 2018, p. 69).

 [46]   O parecer do procurador-geral eleitoral Oswaldo Trigueiro foi igualmente fraco. Posicionou-se ele em favor da inelegibilidade e da cassação do registro, porque o recorrido era rico e usara sua fortuna na eleição pretérita. A rigor, a manifestação do Ministério Público Eleitoral não imputou ao candidato o abuso, mas o mero uso de dinheiro, asseverando: “Se se reconhecesse, aos detentores de fortunas enormes, o direito de fazerem propaganda político-eleitoral, sem qualquer restrição quanto aos meios empregados, ou quanto ao volume dos recursos utilizados, o regime em breve deixará de ser uma democracia em que haja lugar para todos” – como se de fato houvesse –, “e transformar-se-á em regime de vocação plutocrática, que não é o melhor indicado para bem servir ao país” (Brasil, 1965j).

 [47]   Essa questão dizia respeito à necessidade de manutenção de quatro anos de domicílio eleitoral na circunscrição, determinada pela EC no 14/1965, mas foi resolvida com a lembrança de que Paes de Almeida já era deputado federal por Minas, o que geraria um “domicílio eleitoral por ficção jurídica”.

 [48]   “Causou também surpresa a intervenção do procurador-geral eleitoral, sr. Oswaldo Trigueiro, quando acentuou logo de início que conhecia do recurso. Isso porque, sendo o recurso, formalmente, idêntico ao da véspera, formulado pelo mar. Lott [caso julgado no dia imediatamente anterior], contava-se que fosse opinar pelo não conhecimento. No mérito, o sr. Oswaldo Trigueiro pediu a procedência do apelo da UDN, por não estar caracterizado o domicílio eleitoral do sr. Paes de Almeida e ainda por incorrer nas sanções aplicáveis aos que abusam do seu poderio econômico” (TSE […], 1965, p. 3).

 [49]   Filiado ao Partido Social Democrático (PSD), que nacionalmente apoiava Castelo Branco. Em julho de 1965, o então governador potiguar Aluizio Alves declarou ao Correio Braziliense que naquele estado nordestino “os dois candidatos [a governador], das facções ‘verde’ e ‘vermelha’” apoiavam o presidente da República (Brum, 1965, p. 3).

 [50]   “Os presentes autos encerram provas irrefutáveis da utilização do serviço público estadual em benefício do candidato da chamada ‘Cruzada da Esperança’. Provada e confessada a participação do representado na propaganda do mesmo candidato, assumindo a pregação do Governador o caráter de verdadeira fanatização das massas, o que vale como processo sui generis e coação, dado que suprime a igualdade dos candidatos no terreno da propaganda partidária, influindo desfavoravelmente contra o livre pronunciamento das urnas” (Brasil, 1966d, p. 72).

 [51]   “Nos itens 1o e 4o deste resumo, encontro, data venia, clara ofensa aos arts. 222 e 237 do Código Eleitoral. A eficácia, no plano eleitoral, dos vícios previstos nesses dispositivos, não depende de que os fatos apurados se apresentem com a tipicidade de crimes eleitorais, nem, quando se identifiquem como tais, depende de se percorrer prévia ou simultaneamente a via processual adequada à apuração criminal” (Brasil, 1966d, p. 83).

 [52]   “A interferência do poder econômico pode verificar-se por meios diretos, punidos criminalmente, tais os previstos nos arts. 299, 302, 303, 304, 334 do Código Eleitoral, ou por meios insidiosos, sutis, até mais eficazes, que escapam a qualquer sanção criminal” (Brasil, 1966d, p. 83).

 [53]   “O abuso de poder corresponde a uma certa violação da legalidade, mas não necessariamente da lei penal. Para anular o ato de qualquer autoridade, que configure abuso de poder, a Constituição assegura ao particular o uso do mandado de segurança, ou do habeas corpus se o detrimento ilegal é à liberdade da pessoa, sem que o suplicante da correção tenha necessidade de identificar no ato abusivo o ilícito penal” (Brasil, 1966d, p. 83).

 [54]   Joaquim Leite de Almeida participava da política paulista antes mesmo da ditadura. Em 1960, era superintendente da Companhia Municipal de Transportes Coletivos do Município de São Paulo, quando teve seu nome envolvido em uma farsa, um suposto plano para assassinar o presidente eleito Jânio Quadros (Pistoleiro […], 1960, p. 16). Em 1961, candidatou-se a vice-prefeito de São Paulo (Povo […], 1961, p. 2) e, no ano seguinte, a deputado federal pela coligação janista PTN-MTR (Relação […], 1962, p. 9).

 [55]   “Ele confessadamente subornou um escrutinador da Junta Apuradora para se beneficiar de 205 votos. Afirma que o fez, no objetivo maior, de comprovar a fraude na apuração, desde que os votos que criminosamente lhe foram computados, eram insuficientes para permitir-lhe galgar, sequer, uma décima suplência. Mas, é de se indagar, assim procedendo, não estará acaso comprometendo a lisura e a normalidade das eleições e corroborando para a desmoralização do processo eleitoral? Foi o recorrente partícipe eficiente e indisfarçável da fraude pois não podem medrar corrompidos se não existirem corruptores. E o depoente além de corromper, abusou do seu poder econômico para levar a efeito a planejada corrupção” (Brasil, 1966f).

 [56]   O voto prossegue: “Pouco importa que o seu procedimento se tenha exteriorizado quando não mais exercia o cargo de Prefeito ou que a distribuição se tenha feito em municípios outros daquele onde fora [sic] Prefeito. Como bem salientou a Procuradoria [Regional Eleitoral] recorrente, se a distribuição houvesse ocorrido no Município onde era [sic] Prefeito e durante o seu mandato, talvez fosse difícil apurar o caráter abusivo da sua conduta. […] Aquele que, no exercício de cargo ou função pública, recebe material destinado a Postos de Saúde e a estabelecimentos de ensino e o retém injustificadamente, para só vir distribuí-lo após desincompatibilizar-se para concorrer a cargo eletivo, por certo pratica ato que pode vir a comprometer a lisura e a normalidade da eleição” (Brasil, 1966k).

 [57]   “Art. 148 – A lei complementar poderá estabelecer outros casos de inelegibilidade visando à preservação: I – do regime democrático; II – da probidade administrativa; III – da normalidade e legitimidade das eleições, contra o abuso do poder econômico e do exercício dos cargos ou funções públicas” (Brasil, [1985]).

 [58]   Discurso que, num plano mais amplo, usava da censura para “combater ameaças contra valores morais e espirituais da nacionalidade, formação cívico-moral do homem brasileiro (em particular da juventude), laços familiares, dentre outras tantas designações utilizadas para referir à ‘guerra psicológica’ que setores opositores supostamente travavam” (Quinalha, 2020, p. 1.729-1.730).

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