Nos meses de setembro e outubro uma complexa engrenagem é colocada em operação a partir de Brasília. Para funcionar, ela depende do envio da proposta de Orçamento ao Congresso até o dia 31 de agosto. Esse ano não foi diferente. O Executivo encaminhou o projeto de lei que define o Orçamento do país para 2021 dentro do prazo legal. Agora a tarefa passou para as mãos dos parlamentares.

Em breve, eles devem começar a discutir oficialmente e alterar a proposta orçamentária por meio de suas emendas, com a meta de finalizar a sua votação até dezembro. E o calendário está apertado. Além das dificuldades impostas pela pandemia de covid-19, os congressistas terão que intensificar os seus trabalhos por conta do prazo encolhido pelas eleições municipais de novembro. Poderão recorrer, inclusive, a um rito sumário para a aprovação do Orçamento, como já foi feito em outras ocasiões.

Essa fase de debates e de emendas à proposta do Executivo constitui um dos principais momentos em que a sociedade pode exercer a sua participação no Orçamento federal, por meio dos seus representantes no Legislativo. Essa foi uma conquista que veio com a redemocratização do país. E constitui uma das formas em que os brasileiros podem participar na definição das prioridades para a distribuição anual da receita, a maior parte obtida com os tributos pagos pelos contribuintes. Essa destinação deve estar de acordo com o planejamento já formulado no Plano Plurianual.

Isso quer dizer que não é possível criar iniciativas novas. Elas precisam estar compatíveis com a lei de planejamento quadrienal, o PPA. Mas se o recurso não estiver garantido no orçamento não há como executar. Nessa etapa de emendas, muitos ministérios buscam recompor recursos que foram subtraídos de seus programas na montagem da proposta do Poder Executivo que, no caso do Orçamento do país, é organizado e sistematizado pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF), hoje vinculada ao Ministério da Economia.

O senador Oriovisto Guimarães (Podemos-PR) considera que a participação social nessa fase, que é a de elaboração do Orçamento, é “absolutamente fundamental”. Avalia que, se isso não for feito, dificilmente a Lei Orçamentária Anual (LOA) poderá refletir as necessidades do país:

— No caso do orçamento brasileiro, a gente diz que o cobertor é curto, portanto boa parte do corpo vai ficar descoberto. É exatamente porque a verba é curta que a sociedade tem que participar, tem que se pronunciar. Não é justo que apenas alguns burocratas decidam pelo povo brasileiro. Certamente eles não saberão decidir tão bem quanto será com a participação popular — afirma.

Administrar esse cobertor curto é sempre um desafio para o Congresso, como alerta o senador Eduardo Braga (MDB-AM), que foi relator-geral do Orçamento de 2017.

— Trata-se de uma tarefa árdua, que inclui, entre outras atribuições, a missão de ouvir as demandas que partem das ruas, do cotidiano e dos cidadãos, mas sempre observando atentamente as regras e o limite de gastos.

Cidadania

O despertar dessa consciência sobre a importância de a sociedade participar dos orçamentos públicos deveria começar nas escolas, segundo o consultor de Orçamento do Senado Orlando Cavalcante, um dos idealizadores do projeto Orçamento Fácil (OF).

Com 19 vídeos até agora, o projeto constitui uma ferramenta que pode apoiar professores e alunos na compreensão da estrutura orçamentária do país e de intrincados conceitos de contabilidade pública, de forma simples e lúdica. Essa proposta foi inclusive testada e aceita com êxito por alunos de todo país. O OF funcionou como material de apoio para elaborar as redações que selecionaram os representantes de cada estado para o Jovem Senador de 2019. O tema foi “Cidadão que acompanha o orçamento público dá valor ao Brasil”. 

As animações do OF estão disponíveis não só na página do Senado, mas também por um canal no YouTube, bastando apenas digitar o nome do projeto. Assim qualquer cidadão pode ter acesso e conhecer de um jeito divertido e fácil as três grandes leis orçamentárias do país: o PPA; a de Diretrizes Orçamentárias, a LDO; e Lei Orçamentária Anual, a LOA. Além disso, pode saber mais sobre sua tramitação e decifrar os jargões do chamado “orçamentês”.

Esse projeto do Senado está ajudando não só professores e alunos, como os chamados “concurseiros” e os participantes de cursos para treinamento e capacitação no setor público. Há também prefeituras que utilizam as animações para estimular a participação da comunidade no processo orçamentário.

É o caso de Ipiranga do Norte, um pequeno município do Mato Grosso, a 428 quilômetros de Cuiabá. Após encontrar o material pela internet, a prefeitura começou a utilizar o OF para incentivar a população local, com menos de oito mil habitantes, a participar do processo orçamentário. A contadora-chefe da prefeitura, Mariza Konrath, relata que exibe os vídeos no início de cada audiência pública para debater as leis orçamentárias do município.

Na elaboração do último PPA municipal, ela conseguiu realizar audiências em cada bairro da cidade e na única escola de ensino médio. O município elaborou um PPA participativo e o resultado foi animador, segundo ela. Os moradores e os alunos entenderam e se sentiram motivados a participar na definição das prioridades para aplicação dos recursos municipais. E viram como isso pode melhorar a sua qualidade de vida.

Conseguiram garantir duas quadras poliesportivas solicitadas pelos alunos; instalar câmeras de segurança em pontos estratégicos da cidade e construir uma central de monitoramento operada pela Polícia Militar. A contadora afirma que esses investimentos em segurança estão ajudando a manter a baixa incidência de crimes urbanos e a diminuir os roubos de insumos e maquinário nas fazendas. A região é grande produtora de soja, milho e algodão.

Marcha no Sertão

Depois de 1988, a chamada Constituição-Cidadã encorajou muitos brasileiros a se organizarem, com iniciativas não só de participação na elaboração dos orçamentos, mas principalmente para conferir o que é feito com os recursos públicos, na fase conhecida como execução orçamentária. Foi assim que um advogado do Piauí iniciou uma das mobilizações mais peculiares no combate à corrupção, às irregularidades e aos desperdícios na aplicação de verbas públicas por prefeituras.

Arimatéia Dantas lidera a chamada Força-Tarefa Popular que já percorreu em 17 anos de existência mais de 3.500 quilômetros, quase todos sob o sol escaldante do sertão do Piauí e também do Ceará, estado vizinho, onde nasceu. Os integrantes da Marcha fiscalizam prestação de contas de prefeitos, obras não concluídas e conversam com a população reunida nas praças da cidade ou nas câmaras municipais, em verdadeiras “aulas de cidadania”, como define Dantas. Pelos números da Força-Tarefa, mais de 50 municípios foram visitados pelo movimento até agora.

— A sociedade precisa desses empreendedores sociais. Essas iniciativas são veículos incentivadores do exercício de cidadania e ajudam nessa importante tarefa de conscientização — avalia o consultor legislativo do Senado e cientista político Rafael Silveira, também professor na cadeira Estado, Democracia e Sociedade na pós graduação do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP).

Muitas iniciativas surgiram em pequenas localidades do país, geralmente para acompanhar e fiscalizar as licitações das prefeituras. Depois se expandiram. Serviram de exemplo para outros brasileiros dispostos a não só participar da elaboração dos orçamentos municipais, mas também a analisar as contas dos prefeitos, acompanhar obras e a combater irregularidades e a corrupção no país.

Uma que ganhou notoriedade e chegou a formalizar um convênio com a Controladoria-Geral da União (CGU) em 2009 foi a Amarribo. A organização surgiu em 1999 em Ribeirão Bonito, município do interior paulista com quase 13 mil habitantes, a 270 quilômetros da capital. A Amarribo nasceu de uma reunião entre amigos e moradores do município, conseguiu provas e encaminhou denúncias, inclusive ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP), resultando na cassação de dois prefeitos e cinco vereadores da cidade.

Diante da repercussão nacional dessa experiência, a Amarribo começou a ser procurada por cidadãos de todo o país interessados em formar organizações não governamentais em seus municípios. A entidade lançou inclusive um livro para estimular outras iniciativas, intitulado O Combate à Corrupção nas Prefeituras do Brasil.

Integrante do grupo que fundou a entidade, Lizete Verillo conta que a Amarribo chegou a ter uma rede de cerca de 230 ONGs espalhadas pelo país. Atualmente, segundo ela, com menos recursos, a entidade atua apenas no município paulista, deixando a articulação da rede para outras organizações, como a Transparência Internacional.

— Essas entidades de transparência que acompanham a aplicação do dinheiro público nas três esferas de governo, nas concorrências e nos preços praticados por exemplo, são de fundamental importância. Não bastam os tribunais de contas. Se há algo que o país precisa é do trabalho dessas associações. Sabemos que a corrupção no Brasil cresce que nem erva daninha. Aplicar e aplicar bem, fazer render o dinheiro dos tributos sem muita fiscalização, isso não vai acontecer — diz Oriovisto Guimarães.

Controle Social

Na avaliação do especialista em Orçamento Marcio Medeiros, que já foi subsecretário de orçamento do governo do Espírito Santo, o controle social ainda está em construção nos orçamentos públicos do país. A Constituição não dedicou dispositivo específico ao controle social.

Rafael Silveira, da Consultoria Legislativo do Senado, explica que essa ideia de controle e participação social estava “embrionária” para os constituintes, que não pensaram em reservar a ela dispositivos específicos. A referência que chega mais perto, segundo o consultor, é o parágrafo segundo do artigo 74 da Constituição.

Por esse dispositivo qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato pode denunciar irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas da União (TCU), que é o órgão de controle externo na esfera dos recursos federais. Para Marcio Medeiros esse dispositivo constitucional é mais uma “ação reativa” e não foca na elaboração orçamentária.

 Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União  — parágrafo segundo do artigo 74 da Constituição

Rita Santos, consultora de Orçamento do Senado, ressalva que o texto constitucional só menciona o controle social ou a participação da comunidade nos artigos que tratam dos conselhos de políticas públicas, como o da Saúde e o de Assistência Social, de fundos como os voltados para o combate à pobreza e nas diretrizes e decisões do Plano Nacional de Cultura.

O suporte legal, que efetivamente incentiva a participação social nos orçamentos públicos, só ocorreu mais tarde, com a mudança introduzida na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) nove anos depois da sua aprovação, em 2000. A Lei da Transparência (Lei Complementar 131 de 2009), também conhecida como Lei Capiberibe, em alusão ao autor do projeto de lei, o ex-senador João Capiberibe, acrescentou novo dispositivo ao artigo 48 da LRF.

O dispositivo deixa claro que é necessário incentivar a participação popular e realizar audiências públicas durante os processos de elaboração e de discussão das leis orçamentárias. O senador Eduardo Braga considera que a Lei da Transparência foi um grande avanço:

— Além de tornar os dados públicos, passou a oferecer às instituições uma base de informações importantes para a análise da efetividade das políticas públicas e da qualidade dos gastos, na relação custo-benefício.

Orçamentos Participativos

O Brasil detém a autoria de uma forma de participação social que ganhou força depois da Constituição. Ela viabiliza a decisão direta da sociedade sobre uma parcela de recursos do Orçamento, geralmente na parte dos investimentos municipais. Muitas cidades brasileiras disputam o pioneirismo na implantação do chamado orçamento participativo. Mas a experiência que ganhou notoriedade internacional foi a de Porto Alegre, que teve início em 1989.

No entanto, mesmo no Rio Grande do Sul, existem discordâncias em torno da origem desse mecanismo de democracia participativa. O embrião teria sido um programa educacional adotado pela prefeitura de Pelotas em 1983. A iniciativa assegurava aos moradores do município o direito de discutirem e decidirem sobre obras e outras ações que seriam orçadas e realizadas.

O importante, contudo, é que a experiência gaúcha se alastrou pelo Brasil e por vários lugares no mundo. Apesar de não haver estatísticas oficiais, alguns especialistas estimam que mais de 350 prefeituras brasileiras adotam esse modelo de participação social. Em algumas delas, o modelo se tornou um sucesso, como na pequena Costa Rica, no Mato Grosso do Sul, a 390 quilômetros da capital, Campo Grande.

A experiência é recente, mas os ganhos para o bem-estar dos seus 21 mil moradores, para a gestão pública e para os cofres municipais já renderam a Costa Rica o primeiro lugar na premiação da Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan), no ano passado. O Índice Firjan de Gestão Fiscal analisa, entre outros pontos, o cumprimento dos parâmetros exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O município também fortaleceu os seus 16 conselhos de políticas públicas, com bons resultados. (Ver Box)

Entre as capitais, Belo Horizonte, que iniciou sua experiência com o orçamento participativo mais ou menos na mesma época de Porto Alegre, é apontada por especialistas como exemplo de onde ele funciona bem atualmente. Lá o cidadão interage de duas formas: por meio de reuniões presenciais (isso antes da pandemia) ou por meio da internet, com votações online usando o título de eleitor para se identificar. BH foi a primeira prefeitura a adotar o Orçamento Participativo Digital.

Apesar do potencial de ganhos, o orçamento participativo no Brasil experimenta um retrocesso, enquanto as experiências internacionais aumentam e se fortalecem, segundo o especialista em participação social do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), Daniel Avelino. Na França, essa modalidade de democracia avança entre governos regionais. Na Itália, há experiências reconhecidas, como a da região da Toscana. E em Portugal, a adoção do modelo de orçamento participativo é a primeira de um país em âmbito nacional.

Conselhos de Políticas Públicas

A única forma de participação social em consultas ou decisões sobre os orçamentos públicos assegurada explicitamente no texto constitucional foram os conselhos de políticas públicas de algumas áreas, como Saúde e Assistência Social. O de Saúde, inclusive, é anterior à Constituição. Existe desde 1937. Mas, ao prever a criação do Sistema Único de Saúde (SUS), o texto constitucional garantiu a sua permanência.

O mais antigo e ainda em funcionamento, conforme Avelino, é o Conselho Nacional de Educação, instituído em 1911 com seus integrantes escolhidos pelo presidente da República e pelo ministro da Educação e Saúde (na época as duas pastas eram unificadas). Hoje, complementa, há um processo de consulta às entidades representativas que encaminham dois ou três nomes para cada uma das 24 vagas do Conselho. Mas a escolha final continua sendo competência do Executivo. Outro colegiado anterior à Constituição e em funcionamento é o Conselho Nacional de Políticas para as Mulheres, criado em 1985 com o nome Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres.

Os conselhos são definidos como mecanismos de controle social que asseguram a participação da sociedade na construção de políticas públicas, alguns são deliberativos e outros apenas consultivos. Eles existem nas três esferas de governo: municipal, estadual e federal.

Esses espaços democráticos podem funcionar bem, como no município de Costa Rica, mas estão perdendo força, especialmente na esfera federal. Alguns estão sendo desidratados com a perda de recursos e pessoal e outros simplesmente extintos. Em 2014, houve uma tentativa no governo de Dilma Rousseff de se criar a Política Nacional de Participação Social (PNPS).

Só que o Decreto 8.243 de 2014 enfrentou forte resistência dos parlamentares de oposição ao governo petista e houve tentativa na Câmara dos Deputados para suspender os seus efeitos, o que não foi aceito pelo Senado. Mas em 2019 essa PNPS foi revogada por decreto presidencial, segundo Avelino. A proposta tinha como objetivo estimular e articular a participação dos conselhos e da comunidade nas decisões do governo.

Rafael Silveira lembra que houve um estudo da Consultoria do Senado, na época, mostrando que a PNPS não era inconstitucional. Mas além das disputas partidárias, havia muitas críticas, segundo ele, sobre as escolhas dos integrantes desses colegiados e supostos favorecimentos a determinados grupos.

Um estudo do Ipea de 2017, intitulado “Colegiados Nacionais de Políticas Públicas em Contexto de Mudanças: equipes de apoio e estratégias de sobrevivência”, baseado em pesquisas de campo realizadas no governo Temer, já alertava para as dificuldades enfrentadas por vários desses conselhos com a escassez de recursos, falta de infraestrutura e de pessoal. Na conclusão, o estudo diz textualmente: “mais do que desativação, os colegiados nacionais estão sob risco de desconstrução histórica”.

Supremo

O advogado Luciano Caparroz, da Rede de Transparência e Participação Social, entidade voltada para o controle social dos orçamentos públicos, disse em entrevista à Agência Senado que o atual governo não tem interesse nesses espaços de participação da sociedade, em especial nos Conselhos de Políticas Públicas. O decreto 9.759 de 11 de abril de 2019 extinguiu com uma canetada muitos desses conselhos. O caso foi parar no Supremo Tribunal Federal (STF).

Uma ação direta de inconstitucionalidade (ADI 6121) foi ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) pedindo a suspensão da eficácia do decreto. A ADI obteve uma decisão provisória em junho do ano passado, garantindo o funcionamento dos conselhos instituídos por lei. Mas a posição do Supremo não alcançou os conselhos e os demais colegiados criados por decreto e outros atos da administração federal.

Caparroz, que integra o Conselho de Transparência do Estado de São Paulo como representante da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), informou que as entidades da sociedade civil continuam se mobilizando para derrubar o decreto. Um abaixo-assinado com esse objetivo já obteve mais de 190 mil assinaturas.

O documento lista entre os colegiados mais prejudicados pelo decreto o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso, o Comitê Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (Conatrap), a Comissão Nacional de Erradicação do Trabalho Escravo (Conatrae) e o Conselho Nacional de Combate a Discriminação e Promoção dos Direitos de LGBT (CNCD/LGBT).

A argumentação do governo para sustentar o decreto, mesmo antes da pandemia, é a necessidade de racionalizar a administração federal, especialmente diante do quadro de restrição fiscal. Durante as sessões em que o STF deferiu parcialmente a medida cautelar sobre a ADI, o então advogado-geral da União, André Mendonça, atual ministro da Justiça, argumentou que há dezenas de conselhos que não estão ativos há décadas. Na época, ele informou a existência de 2.593 colegiados ativos e inativos na administração pública.

Outro decreto presidencial (10.003/2019) que foi parar no STF determina a exoneração de todos os membros do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda). O pedido para a suspensão dos seus efeitos foi feito pela então procuradora-geral da República, Raquel Dodge, às vésperas do término de seu mandato. Na ação, a PGR sustenta que a participação da sociedade civil no conselho foi esvaziada, em violação aos princípios da democracia participativa.

No final do ano passado, o relator da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 622), o ministro Luís Roberto Barroso, restabeleceu os mandatos dos antigos conselheiros do Conanda, conforme divulgado pela assessoria de imprensa do STF. O ministro, em sua argumentação, analisa que as novas regras “frustram a participação das entidades da sociedade civil na formulação de políticas públicas e no controle da sua execução, como exigido pela Constituição”. O assunto está na pauta do Plenário do STF de outubro.

Conama

Os efeitos da redução da participação da sociedade nos conselhos geraram uma nova disputa judicial. O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), presidido pelo atual ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles, revogou três resoluções, uma delas era a que protegia os manguezais e as restingas do país. 

O Conama, de acordo com Avelino, foi um dos colegiados que sofreram um corte significativo na representação da sociedade civil. De 23 representantes de entidades ambientalistas, o Conama agora só tem quatro. E de oito representantes de entidades empresariais, só dois permaneceram no Conselho.

A questão foi parar no Judiciário e no Congresso. O senador Jaques Wagner (PT-BA) entrou com um projeto de decreto legislativo (PDL 418 de 2020) para sustar a decisão do Conama que tornou sem efeito três resoluções: além da norma de proteção das áreas de mangue e faixas de restinga, a que tratava do licenciamento ambiental para projetos de irrigação e a que exigia faixa mínima de 30 metros ao redor de reservatórios artificiais, protegida como área de preservação permanente.

Além do enfraquecimento do Conama, o senador ressalta na sua justificativa que “não houve participação da sociedade civil, audiências públicas, para que as três resoluções fossem revogadas. Muito menos estudo técnico sobre o tema”.

Transparência

Nas duas últimas décadas, o Senado se engajou no esforço de dar transparência ao Orçamento público. A ferramenta, que começou a ser desenvolvida em 2000 para ajudar o trabalho dos consultores de Orçamento da instituição, tornou-se um poderoso instrumento para garantir visibilidade ampla aos recursos e aos gastos federais.

O Siga Brasil obteve reconhecimento internacional. Por indicação do Banco Mundial, comitivas de vários países vieram conhecê-lo e ele serviu de referência para o desenvolvimento de sistemas semelhantes, como o da Sérvia, lembra a consultora Rita Santos, uma das responsáveis pelo Siga. De janeiro a setembro desse ano, o Siga Brasil já registrou cerca de 70 mil acessos.

O Siga oferece, não só aos especialistas em orçamento, mas também a qualquer internauta, acesso facilitado aos dados do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi). Com a recente aquisição do software sueco QlikView, o sistema desenvolvido pelo Prodasen e pela Consultoria de Orçamento do Senado (Conorf) ficou mais amigável, oferecendo leituras gráficas dos dados orçamentários com grande rapidez e visualização atraente.

Um dos três painéis do Siga está voltado para o cidadão. Com um mecanismo de busca semelhante ao do Google, o internauta pode ter acesso a mais de 800 consultas prontas, segundo o chefe da área de soluções de inteligência corporativa do Prodasen, João Artur Coimbra. Basta digitar as palavras-chave no campo de busca para encontrar a resposta.

O painel dedicado aos especialistas tem ajudado não só consultores, auditores, gestores e outros servidores do setor público, mas também ONGs que atuam no controle social do Orçamento. Um dos grandes usuários do Siga é a Associação Contas Abertas, criada em 2005, conhecida por auxiliar o trabalho da imprensa com suas análises e pelos cursos sobre orçamento direcionados aos jornalistas.

O Senado também passou a ajudar no controle social do Orçamento com as análises que são produzidas pela Instituição Fiscal Independente (IFI). O seu diretor-executivo, Felipe Salto, lembra que a IFI tem como missão institucional “dar transparência e colaborar para melhorar a disciplina fiscal”. Um dos exemplos é o acompanhamento de regras fiscais, como o teto de gastos, indicando os riscos associados à elevação das despesas durante a execução orçamentária, como este ano com a pandemia.

— A IFI, e é assim em todos os países que têm instituições similares, busca ser uma fonte fidedigna de informações, sobretudo para o Senado, o Congresso e a imprensa — esclarece Salto.

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