As contas do setor público devem registrar o primeiro resultado positivo desde 2013, segundo dados do Banco Central para 2021 que serão divulgados no final deste mês. Essa suposta melhora comemorada por alguns analistas, no entanto, é uma ilusão provocada pela disparada da inflação no ano passado, afirma o diretor-executivo da IFI (Instituição Fiscal Independente), Felipe Salto.
Para 2022, a expectativa da instituição ligada ao Senado Federal é que a alta dos juros comece a corroer esse ganho, colocando a dívida pública novamente em trajetória de crescimento e deixando para o próximo governo a tarefa de recuperar a credibilidade da política fiscal.
Em entrevista à Folha, Salto afirma que a sociedade e os políticos já mostraram que não querem fazer um ajuste fiscal apenas pelo lado da despesa. Por isso, será difícil escapar de um aumento da carga tributária para garantir a estabilidade da dívida e recursos para mais investimentos e gastos sociais.
A IFI e grande parte dos analistas estimam que as contas do setor público devem ter fechado 2021 no azul, algo que não estava previsto no começo do ano passado. Você disse recentemente que essa suposta melhora é uma ilusão. O que explica esse resultado positivo? O que houve foi a ajuda camarada da inflação, que apareceu de novo, ainda que em menor proporção do que acontecia nos anos 1980. Na época, não tinha déficit no Orçamento. A receita evoluía com a inflação, e a despesa estava fixada desde o ano anterior. Tinha um Orçamento que não refletia a realidade das contas públicas. Tem um paper de 1993 do Edmar Bacha alertando que, quando fosse feita a estabilização, iria aparecer um déficit enorme. O que aconteceu no ano passado, guardadas as proporções, foi a mesma coisa.
A inflação turbinou a receita. Você produziu artificialmente um resultado primário que não vai durar. Tanto que em 2022 ele piora novamente. A dívida vai ficar pelo menos dois pontos percentuais do PIB [Produto Interno Bruto] mais alta até o final do ano, vai ter déficit primário em torno de 1,5% do PIB.
Não é o fim do mundo, mas é uma situação muito delicada. Não dá para simplesmente dizer que houve melhora na situação fiscal. Não houve melhora estrutural. O que houve foi uma leniência com a inflação que produziu efeitos fiscais positivos que são conhecidos na literatura. O fato é que a inflação ajudou.
A relação dívida/PIB caiu de 89% em fevereiro para 81% em novembro de 2021. Isso também foi resultado da inflação mais alta? O fator preponderante foi a inflação elevada. Primeiro porque ajudou a elevar a arrecadação em termos nominais. O resultado primário (receita menos despesa) melhorou muito. Estados e municípios também foram beneficiados por essa questão e devem terminar o ano com superávit [a projeção da IFI para o governo central ainda é de déficit].
O aumento da inflação afetou o PIB nominal mais do que se esperava. Isso também ajudou a reduzir a relação dívida/PIB.
Ninguém projeta dívida a 83% do PIB [expectativa da IFI para dezembro], até que, em julho, quando se começou a perceber que a inflação ficaria elevada até o fim do ano e que aquilo já tinha tido um efeito expressivo no PIB nominal, todo mundo ajustou as projeções.
Claro que houve também dois outros fatores importantes, que foram a reforma da Previdência e o congelamento dos salários dos servidores civis, porque os militares tiveram reajuste. Mas o que foi preponderante na melhora fiscal foi a inflação.
Mesmo que temporária, essa ajuda da inflação poderia ser avaliada como bem-vinda? É bom que a dívida fique em 83% e não acima de 95%, como muitos projetavam, inclusive nós. É positivo, mas a taxa de juros está muito mais alta. A Selic está em 9,25% ao ano, e a inflação esperada para 2022 é de 5,05% [na pesquisa Focus]. Estamos falando de uma taxa real de juros de 4% a 4,2%.
Isso significa que, para estabilizar uma dívida de 83% do PIB, se o país crescer 1% em 2022, precisamos de um superávit primário de 2,5% do PIB. O déficit projetado para 2022 é em torno de 1,5%.
O tamanho do desafio fiscal continua enorme. O juro vai corroer todo esse ganho e vai exigir um superávit muito alto para estabilizar a dívida. Por isso que, nas nossas projeções, a dívida ainda cresce nos próximos anos.
É possível conviver com esse endividamento elevado? Não é uma trajetória insustentável. A gente projeta que o resultado primário vai melhorar no médio prazo, mas o nível de endividamento do Brasil é cerca de 30 pontos percentuais do PIB maior do que a média em países em desenvolvimento. É uma situação fiscal ainda bastante delicada.
Preocupa inclusive que você veja por aí alguns analistas enaltecendo essa melhora em 2021, quando ela foi quase totalmente explicada pela inflação e ainda há esse desafio fiscal enorme para os próximos anos. Com a inflação estabilizando em 2022 e 2023, o juro volta a diminuir. Por isso o cenário base da IFI não é explosivo para a dívida/PIB.
Temos o cenário pessimista. Por exemplo, se em 2023 quem assumir a Presidência não conseguir restabelecer o mínimo de credibilidade.
Quem assumir vai ter de partir do zero. O teto de gastos simplesmente foi abolido. Ele continua valendo na letra da Constituição, mas na prática não existe mais. Quem ganhar em 2022 vai ter de dar um direcionamento novo para a política fiscal e que tenha como norte a sustentabilidade da dívida no horizonte de quatro ou cinco anos.
Esse desafio não é impossível, mas também não é uma coisa simples, como alguns estão dizendo por aí. Se a taxa real de juros ficar em 4% e o crescimento econômico voltar para 2% em 2023 e 2024, você ainda vai precisar de um esforço fiscal primário de até 2% do PIB para estabilizar essa dívida. Se vamos sair de um déficit de 1,5%, temos de 3,5 pontos a 4 pontos do PIB de esforço fiscal, o que dá quase R$ 400 bilhões de ajuste.
Representantes de pré-candidatos à Presidência têm apontado, em sua maioria, a necessidade de rever ou até acabar de vez com o teto. Qual poderia ser a nova âncora fiscal? O grande medo que os agentes econômicos tinham era que a eleição de 2022 levasse à escolha de um grupo político que abandonasse o teto de gastos. Isso já se materializou agora, porque o próprio governo Bolsonaro resolveu abandonar o teto. É uma mudança tão expressiva, pela nossa conta de R$ 112,6 bilhões de espaço aberto para 2022, que na prática significa a invalidação do teto como concebido em 2016.
A literatura nessa matéria diz que não basta ter normas, tem de ter compromisso político em torno das regras.
O teto de gastos foi positivo enquanto durou. Ajudou a derrubar a dívida, melhorar as escolhas alocativas, aprovar a Previdência, mas ele tinha problemas desde a sua concepção. Foi mal desenhado. A única válvula de escape é o crédito extraordinário. E também preconizava um ajuste muito duro a partir de um certo momento e nenhum nos anos iniciais. Por isso ficou impossível de cumprir na ausência de mudanças estruturais do lado da despesa.
Para 2023, há um cardápio de regras que podem ser adotadas, mas o fundamental é que precisa haver compromisso político em torno do ajuste fiscal. Se não houver isso, não tem regra que resolva.
Há espaço para fazer ajuste fiscal e, ao mesmo tempo, atender à maior necessidade de gastos sociais e investimentos? A discussão mais importante para 2023 vai ser como resgatar a responsabilidade fiscal, mas também garantir o espaço necessário para os gastos que vão aumentar. Por exemplo, o gasto com saúde e o gasto social tendem a aumentar na próxima década. Os países da OCDE, até 2050, vão aumentar o gasto com saúde em oito pontos percentuais do PIB, por conta do envelhecimento. No Brasil, ainda não há estudo nesse sentido. Isso vai ter de entrar na discussão da nova regra fiscal em 2023. Você vai ter de dar conta também de aumentar o investimento público, que vai ter um papel importante no resgate de investimento privado.
Vai ser difícil. Acho que não vamos escapar de um ajuste também pelo aumento da carga tributária. Só pelo lado da despesa, já vimos que o Congresso, a sociedade e o próprio governo não estão dispostos a isso. Tanto que agora que o teto ia exercer sua função houve uma virada de mesa, para gastar R$ 112,6 bilhões a mais em 2022. E não é pelo gasto social, que vai custar de R$ 50 bilhões a R$ 55 bilhões. É para fazer os gastos aprovados no final do ano, emendas de relator e tudo isso.
É preciso colocar as forças políticas na mesa e decidir qual vai ser a forma da responsabilidade fiscal, se vai ser mais pelo lado da receita ou da despesa e que tipo de gastos estamos dispostos a cortar. É preciso uma revisão ampla das despesas orçamentárias. Há gastos, inclusive tributários, que vêm sendo carregados por décadas sem uma revisão adequada a partir de uma avaliação técnica isenta. As renúncias tributárias deixam na mesa 4% do PIB, algo como R$ 300 bilhões.
O Mauro Benevides está certo na entrevista que ele deu [para a Folha]. É o investimento que está pagando o pato [com o teto de gastos]. E porque está pagando? Porque ninguém quer enfrentar os gastos obrigatórios.
RAIO-X
Felipe Scudeler Salto, 34, diretor-executivo da IFI (Instituição Fiscal Independente) desde 2016 e responsável por sua implantação. Economista pela FGV/EESP e mestre em Administração Pública e Governo pela FGV/EAESP. Foi consultor econômico na Tendências Consultoria. Trabalhou na assessoria do senador José Serra (PSDB-SP). É professor de Finanças Públicas no mestrado profissional em Economia do IDP (Instituto Brasiliense de Direito Público). Vencedor do Prêmio Jabuti de Economia em 2017 com o livro "Finanças públicas: da contabilidade criativa ao resgate da credibilidade" (Record, 2016). Também organizou o livro "Contas públicas no Brasil", com Josué Pellegrini (Saraiva, 2020).
Comentários
Os comentários não representam a opinião do jornal; a responsabilidade é do autor da mensagem.