BRASÍLIA - Num momento em que tenta reequilibrar as contas públicas, o governo se cercou de regras fiscais que acabam por prejudicar o investimento público. O Brasil tem hoje de cumprir normas estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), além de um teto de gastos, uma meta fiscal e a regra de ouro, princípio constitucional pelo qual o governo não pode se endividar para honrar despesas correntes, como folha de salários. O problema é que elas são conflitantes em alguns aspectos. Um deles é justamente o investimento público. Enquanto, de um lado, a regra de ouro estimula a realização dessas despesas, de outro, a meta fiscal e o teto de gastos obrigam a equipe econômica a sacrificar justamente essa rubrica para conseguir cumprir seus objetivos.
Segundo especialistas ouvidos pelo GLOBO, esse quadro levará o governo a fazer alguma flexibilização dessas regras para conseguir cumpri-las nos próximos anos. Isso, no entanto, precisará ser acompanhado de outras medidas que deixem claro que o governo não vai se descuidar do compromisso fiscal.
- É uma espécie de babel das regras fiscais, cada uma fala uma língua. Esse problema não é de hoje, mas, com a restrição fiscal, ficou exacerbado. É preciso ter uma harmonização - afirma o diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI), ligada ao Senado, Felipe Salto.
Investimento foi 1,7% do PIB em 2017
O analista sênior de contas públicas da consultoria Tendências, Fabio Klein, afirma que a regra de ouro é a principal candidata a uma revisão a curto prazo. No entanto, os investimentos continuarão a ser achatados se o governo não atacar as despesas obrigatórias, especialmente com Previdência e salários.
- Existe um desencontro de regras fiscais. A regra de ouro é favorável ao investimento, mas associada a outras regras, muitas vinculações constitucionais e despesas obrigatórias, ela não impede o achatamento do investimento - afirmou Klein, acrescentando: - É preciso buscar uma solução estrutural. O mercado receberia mal uma mudança na regra de ouro. Mas, se ela for associada a uma reforma da Previdência, por exemplo, o governo estará entregando uma solução estrutural. Isso deixa o cenário mais favorável.
O próprio governo defende mudanças na regra de ouro. Ao GLOBO, o secretário do Tesouro Nacional, Mansueto Almeida, afirma que, a exemplo das demais normas fiscais, a regra de ouro tem que ser adequada para dar ao governo condições de retorno à normalidade. No caso do teto de gastos, quando o limite é estourado, a lei determina que o governo fique impedido de realizar concursos e contratações até que os indicadores voltem a se enquadrar. Qualquer mudança nesse sentido, contudo, não pode acontecer esse ano, uma vez que propostas que alterem a Constituição estão impedidas de tramitar enquanto durar a intervenção federal no Rio de Janeiro.
- Dessas quatro regras, a regra de ouro é a única que não tem nenhum mecanismo de transição. Em todas as outras, se o governo descumprir, você tem penalidades muito claras e instrumentos para se adequar, ao longo do ano fiscal, àquelas metas. A regra de ouro é tudo ou nada. Se houver descumprimento, é um crime pelo qual todos vão responder, do presidente da República até, infelizmente, o secretário do Tesouro - disse.
O pesquisador do Ibre/FGV Manoel Pires destaca que o engessamento orçamentário e o excesso de regras fiscais contribuíram para reduzir os investimentos públicos. Um indicativo disso é que a taxa brasileira é mais baixa que a de outros países emergentes com nível de endividamento semelhante. Em 2017, a taxa brasileira ficou em apenas 1,7% do PIB (considerando só os investimentos do governo central, esse número é ainda menor, de 0,69%), sendo que o ideal seria que o investimento público estivesse em 4% do PIB.
- O arcabouço fiscal, combinado com a situação financeira crítica das contas públicas, contribuiu em muito para piorar o cenário para os investimentos. O governo precisa discutir prioridades e reduzir a rigidez orçamentária - afirma Pires.
Rombo previsto de R$ 254 bi em 2019
A regra de ouro determina que as despesas com investimentos devem ser iguais ou superiores às emissões de dívida. Essa é uma forma de assegurar que o governo não se endivide para arcar com despesas do dia a dia. No entanto, há um desequilíbrio de R$ 254,3 bilhões no Orçamento previsto para 2019. Isso ocorre porque o governo tem despesas obrigatórias muito elevadas (especialmente com folha e Previdência) que pressionam a dívida pública.
Para conseguir ficar dentro do teto de gastos e entregar a meta fiscal, a alternativa foi sacrificar o que pode ser cortado, ou seja, passar a tesoura nos investimentos. De acordo com o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2019, as despesas discricionárias (nas quais estão os investimentos) serão de R$ 98,4 bilhões no ano que vem e devem passar para R$ 81,5 bilhões em 2020 e para R$ 52,4 bilhões em 2021.
Para Salto, da IFI, enquanto o governo não resolver as duas maiores despesas obrigatórias dentro do Orçamento, gastos com pessoal e com Previdência, não será possível recuperar o investimento:
- Sem dar uma solução para gastos com pessoal e Previdência é muito difícil fazer ajuste fiscal sem penalizar investimento.
Mansueto ressalta que os investimentos não estão completamente paralisados, uma vez que o governo passou muito dessa responsabilidade ao setor privado, por meio de concessões e privatizações. O secretário destacou que, se o Estado quer voltar a investir, tem de equilibrar primeiro a situação das contas públicas, o que passa por aprovar reformas estruturais:
- Seria ótimo que o investimento público crescesse, mas estamos em uma situação de déficit muito grande. O governo só vai recuperar a capacidade de investimento quando voltarmos a ter equilíbrio fiscal, quando tivermos algum superávit.
Segundo Almeida, mesmo em tempos de vacas gordas, o investimento no Brasil foi baixo. Entre 1989 e 2018, a maior taxa foi de 1,4% do PIB, uma parte disso turbinada por subsídios. O secretário explica que, da forma como foi construída, a Constituição brasileira preza por garantir o bem-estar social, com suporte do governo para serviços essenciais. Com essa escolha, a capacidade de investimento acaba ficando reduzida. O problema, diz, é que essa rede de suporte acabou ficando muito extensa. Segundo dados do Tesouro Nacional, os gastos com benefícios previdenciários subiram de 6,8% do PIB em 2014 para 7,3% em 2015, 8,1% do PIB em 2016 e 8,5% do PIB em 2017:
- Em geral, o brasileiro quer mais proteção do Estado, como um país europeu. O desafio é a gente conseguir as duas coisas: ter o Estado de bem-estar social que a sociedade brasileira quer e, ao mesmo tempo, ter alguma capacidade de investimento. O Brasil nunca vai conseguir investir como a China porque a população brasileira não quer ter a estrutura social da China. Foi uma escolha da sociedade. O nosso problema é que ela se tornou muito extensa.