BRASÍLIA - A necessidade de aumentar as receitas em meio à crise fiscal tem levado os estados a avançar cada vez mais no bolso dos consumidores para tentar equilibrar as contas. Boa parte dos governadores tem elevado as alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), principal fonte de arrecadação própria, sobre itens fundamentais como energia elétrica, gasolina e comunicações (telefone, internet e televisão por assinatura). Os três segmentos somados respondem por mais de um terço da receita de ICMS em quase todos as unidades da federação, segundo dados do Ministério da Fazenda.
Em grande parte desses estados, a participação dos itens no bolo total do ICMS está acima de 40%, como é o caso do Rio de Janeiro. Imposto sobre energia, combustíveis e comunicações são considerados de aplicação mais fácil e de retorno rápido para os combalidos caixas estaduais. Essa comodidade para os estados, porém, faz com que a conta de luz e os preços da gasolina e da telefonia disparem.
O Tesouro Nacional solicitou aos estados informações sobre a participação dos principais produtos ou serviços que influenciam na arrecadação de ICMS e as alíquotas aplicadas. Dezesseis estados e o Distrito Federal responderam.
O item mais mencionado como importante para a arrecadação em ICMS foi a distribuição de energia elétrica. Os combustíveis, representados por gasolina, diesel e querosene de aviação, também estão entre os principais responsáveis pela arrecadação do imposto na maioria dos estados. Em seguida vêm comunicações. Também foram citados com frequência as categorias veículos e alimentos e bebidas.
Gabriel Leal de Barros, diretor da Instituição Fiscal Independente (IFI), ligada ao Senado, reconhece que esses setores são a “joia da coroa” da arrecadação estadual, mas alerta que a concentração da receita pública nesses itens gera distorções. A alta nos preços finais incentiva o mercado clandestino, como os “gatos” de energia.
— É cômodo para os governos estaduais aumentarem as alíquotas de ICMS desses setores. Mas um dos efeitos colaterais é aumentar as perdas nos setor de energia e de comunicação, além do mercado ilegal de combustível.
O Rio é o estado com maior participação da energia elétrica (15,5%) na receita total de ICMS, o que ajuda a explicar a razão de a tarifa fluminense ser uma das mais caras do país. Paraná e Minas Gerais vêm logo atrás com 13,7% e 13,6%, respectivamente.
O ICMS sobre o combustível representa mais de 30% da arrecadação para Amapá, Tocantins, Mato Grosso do Sul e Piauí. No Rio, está em 12,7%. No que diz respeito às comunicações, o Distrito Federal é o mais dependente dessa arrecadação: a fatia do setor chega a 15% do ICMS total. Outro destaque é mais uma vez o Rio, com 12,6%.
A Constituição delega a competência de regular esse imposto aos estados, que estabelecem alíquotas diferenciadas, de acordo com a mercadoria e serviço a serem tributados. Sua arrecadação representa cerca de 7% do Produto Interno Bruto (PIB) há 15 anos, segundo o Tesouro. Em 2017, somou R$ 445,6 bilhões em todo o país.
As alíquotas de ICMS são definidas por estado. Porém, segundo o Tesouro, há “uma certa homogeneidade” entre os governos. No caso do serviço de comunicação, a alíquota varia de 25% a 30%. Para os combustíveis, o óleo diesel possui alíquota de 12% em diversos estados. A gasolina varia de 25% a 31%, entre eles.
As alíquotas aplicadas à energia elétrica variam bastante entre os estados e os consumidores. Das famílias rurais, por serem em geral de menor renda, são cobradas alíquotas menores. Às atividades comerciais e industriais são impostas alíquotas maiores, por terem facilidade em repassar parte do custo.
Um estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) constatou que várias unidades da federação vêm aumentando alíquotas de ICMS desde 2015 como estratégia para conter as quedas de receita em meio à crise. Com isso, os estados tiveram uma melhora na arrecadação neste ano.
“Nota-se, contudo, que o ICMS se tornou um imposto cada vez mais dependente do desempenho dos setores de energia elétrica, combustíveis e comunicação. Mesmo estados com economias mais diversificadas, cuja arrecadação supostamente não dependeria tanto de setores específicos, atualmente têm suas arrecadações fortemente concentradas nos setores supracitados”, diz o relatório assinado pelos pesquisadores do Ipea Mônica Mora, Cláudio Hamilton Matos e Felipe dos Santos Martins.
Em 2017, as contas dos estados tiveram um rombo de de R$ 13,9 bilhões, de acordo com o Tesouro. Neste ano, até agora, conforme o Ipea, os gastos cresceram 3,4%, puxados pela despesa com servidores ativos e inativos. Mesmo com a alta das receitas em 2,7%, a conta não fecha.
Solução errada
Para José Roberto Afonso, pesquisador sênior de Economia Aplicada do FGV/Ibre, o aumento das alíquotas de ICMS atenua o déficit dos estados, mas não resolve:
— Resta saber se a majoração de alíquota se converterá em receita, porque mudanças estruturais estão deprimindo a base de cálculo. Um bom exemplo é a telefonia fixa, que se usa cada vez menos: não adianta subir a alíquota, porque a arrecadação cairá inexoravelmente.
Afonso defende que os estados invistam na modernização da cobrança dos impostos, no uso de novos métodos de fiscalização. Também diz que os governadores deveriam apostar na securitização da dívida ativa. Nesse caso, o estado vende, com deságio, créditos que tem a receber, para antecipar receita. Leal de Barros, da IFI, critica a recorrente tentativa de ajuste fiscal com aumento de impostos sem corte de gastos:
— A gente está fazendo ajuste pelo lado da receita há tempos e não dá certo. Nunca houve uma redução sistemática de gastos. Para reduzir o fardo do ICMS, tem que atacar a despesa.