Estados e municípios: endividados e com receita em queda

Por qualquer parâmetro que se use, a situação financeira geral dos estados e dos municípios brasileiros é grave. Ainda que exista uma variação considerável nas finanças das prefeituras e dos governos estaduais, o cenário global é de receitas em queda (por causa da redução da atividade econômica) e de orçamentos fortemente comprometidos com folhas de pessoal e pagamentos de encargos financeiros, entre eles, a dívida com a própria União.

Os limites percentuais da relação entre a dívida e a receita dos estados (e do Distrito Federal) e dos municípios foram fixados por uma resolução do Senado (40/2001), respectivamente em 2% e 1,2%. Com juros, encargos, amortização e refinanciamento da dívida, os estados gastaram R$ 45,5 bilhões no ano passado, para uma dívida consolidada de R$ 55,8 bilhões. Já as prefeituras desembolsaram R$ 11,6 bilhões para um débito total de R$ 569,7 bilhões.

Reivindicação antiga de estados e municípios — as dívidas chegavam a crescer 20% ao ano —, o novo indexador da dívida com a União, aprovado pelo Congresso em junho, prevê que a correção será feita pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) mais 4% ou pela taxa básica de juros (Selic) — o que for menor. Hoje, o reajuste ocorre pelo Índice Geral de Preços — Disponibilidade Interna (IGP-DI) mais 6% a 9% ao ano.

Definida em lei em novembro de 2014, a mudança deve trazer redução de R$ 59 bilhões nesse débito e terá impacto anual de R$ 3 bilhões sobre o Tesouro, admite o governo federal, que recebeu em 2014, de acordo com o Balanço do Setor Público Nacional, R$ 54 bilhões de pagamentos pela dívida.

JEFFERSON RUDY/AGÊNCIA SENADO
A auditora do TCU Lucieni Silva: redução do indexador também vai pressionar metas fiscais

“São Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Alagoas e o município de São Paulo concentram 93% desse montante que deixará de entrar nos cofres federais e certamente pressionará as metas fiscais da União, que terá de aumentar, ainda mais, os cortes para garantir a economia necessária para cobrir essa parcela da dívida dos entes subnacionais”, avaliou a presidente da Associação Nacional dos Auditores de Controle Externo dos Tribunais de Contas (ANTC), Lucieni Pereira da Silva.

Em termos de despesas de pessoal, 17 dos 26 estados fecharam o ano de 2014 dentro da chamada zona de risco da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2000, que criou três limites em termos percentuais da receita corrente líquida (RCL): alerta, prudencial e máximo. As situações mais graves (acima de 49%) estão no Piauí, Alagoas, Paraíba e Sergipe. Para Lucieni, um fator de caráter nacional tem contribuído para esse cenário de dificuldades.

“As desonerações federais têm impactado nessas contas. De 2008 a 2013, elas significaram R$ 229 bilhões a menos para os estados. Não quero satanizar esse instrumento, que, num momento de crise econômica, é importante para impedir o desemprego e a desaceleração da economia. Mas ele precisa ser usado com um mínimo de planejamento para que todos possam se ajustar ao novo cenário.”

 

Menos investimentos

A análise das finanças estaduais mostra redução no nível de investimentos em relação às despesas globais nos anos recentes. Isso aconteceu com dois terços dos estados. Um estudo realizado nos primeiros dez anos de vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal (2000–2009) registrou uma melhora dos estados em conjunto nesse quesito, ainda que em 2009 tenha havido uma piora, por causa da queda da arrecadação com a crise financeira internacional.

Como afirma Pedro Jucá Maciel, doutor em Economia que chefiou a Assessoria Econômica do Ministério da Fazenda entre 2013 e 2014, “infelizmente os estados perderam a oportunidade de ampliar os investimentos em infraestrutura ou em educação, mantendo estáveis as despesas com custeio e pessoal”.

PEDRO FRANÇA/AGÊNCIA SENADO
Pellegrini: mais endividados em 1997 ainda têm boa parte da receita comprometida

Esse quadro se reflete de forma mais pronunciada nos quatro estados que concentram boa parte da dívida renegociada com a União em 1997: São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. “Esses são os estados que tiveram a menor queda na relação entre dívida e receita desde 2000 e, agora, encontram-se com as maiores relações entre todos os estados, juntamente com Alagoas”, explica o consultor legislativo do Senado Josué Alfredo Pellegrini, no estudo Indicadores da Dívida Pública e Política Fiscal Recente, de 2013.

Crítico do centralismo do sistema político brasileiro, o senador Paulo Bauer (PSDB-SC) vê absurdos nas relações entre o governo federal e os estados, como a situação na qual um governador vem a Brasília buscar recursos para a execução de obras, mas se vê compelido a oferecer como contrapartida recursos do estado, dos quais em geral ele não dispõe.

“Tudo é centralizado, todos [os estados] dependem do governo federal. Não existe mais Federação, existe um grau de dependência do império brasileiro. E o império brasileiro está efetivamente presente no governo federal, que concentra a maior arrecadação do país e as maiores decisões quanto a investimentos no país.”

Jefferson Rudy/Agência Senado
Paulo Bauer vê abusos nas relações entre o governo central e os estados e municípios

Municípios em crise

Também a situação financeira dos municípios piorou, aponta o Índice Firjan de Gestão Fiscal, realizado desde 2006 pela Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan). Após avaliar receita própria, gastos com pessoal, investimentos, liquidez e custo da dívida, o índice mostrou que em 4.417 cidades (84,2% do total de prefeituras analisadas) a situação fiscal é difícil ou crítica. Outras 808 possuem boa gestão e apenas 18 têm gestão de excelência.

Os dados divulgados em junho, de 2013 em relação a 2012, são os últimos disponíveis e revelam a pior situação desde o início da série histórica: 3.339 cidades pioraram sua situação financeira, baixando para 0,4545 o índice global (situação fiscal difícil), que varia de 0 a 1. “O determinante para essa piora da situação fiscal dos municípios foi o aumento dos gastos com pessoal e a queda no investimento. Em 2014, a situação vai piorar”, avalia o gerente de Economia e Estatística da Firjan, Guilherme Mercês.

Fundos, instrumento de reequilíbrio

A Constituição estabelece que o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) são instrumentos de reequilíbrio socioeconômico entre os entes da Federação. No primeiro caso, é formado por 21,5% da arrecadação líquida do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Na partilha, 85% dos recursos ficam para estados das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e 15%, para as Regiões Sul e Sudeste, com percentuais fixos para cada estado.

Em dezembro de 2014, foi promulgada a Emenda Constitucional 84, que aumentou de 21,5% para 22,5% os repasses de impostos federais (IR e IPI) ao FPM, acréscimo que, segundo a Confederação Nacional de Municípios (CNM), adicionaria R$ 2,2 bilhões aos cofres das prefeituras este ano. Os percentuais repassados são calculados anualmente pelo Tribunal de Contas da União (TCU), com base na população de cada município e na renda per capita de cada estado. Existe uma divisão prévia dos recursos, entre três grupos de municípios, conforme o tamanho.

 

 

A cada dez dias, a União repassa pela rede bancária os valores devidos a cada estado, município e ao DF. No ano passado, por exemplo, mais de R$ 100 bilhões foram distribuídos pelos dois fundos.

Sob a alegação de que os critérios de rateio do FPE feriam a própria Constituição, por não atenderem justamente o objetivo da criação do fundo, vários estados recorreram ao Supremo Tribunal Federal (STF).

Em fevereiro de 2010, o Supremo declarou a inconstitucionalidade das regras então em vigor, dando prazo até 31 de dezembro de 2013 para que novas normas fossem votadas pelo Congresso Nacional e sancionadas pelo Executivo.

Em julho de 2013, entrou em vigor uma lei com novos critérios de distribuição do fundo, levando em conta a renda domiciliar per capita e a população do estado. A ideia é garantir que as unidades mais pobres e as mais populosas ganhem mais. Um artigo aprovado pelo Congresso, mas vetado pela presidente Dilma Rousseff, queria que as desonerações tributárias concedidas pelo governo federal incidissem apenas sobre os recursos destinados à União, sem afetar os repasses para os estados.

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