Heranças de um paradoxo
Constituição semeou ambiente competitivo entre União, estados e municípios
Arte de Diego Jimenez sobre foto de Rodrigo Viana

 

Os representantes do povo, eleitos em 1986 para decidir sobre as novas regras do convívio entre os brasileiros após o fim da ditadura, para dividir as diversas competências entre as várias esferas de governo, recorreram ao critério da predominância do interesse: nacional, regional ou local. Algumas dessas funções, porém, foram consideradas tão importantes que não poderiam ficar nas mãos de um só ente federativo, mas sim compartilhadas entre eles, como saúde, educação, segurança, meio ambiente e assistência social.

Nenhum mecanismo regulamentando as relações intergovernamentais foi inserido na Constituição de 1988. O parágrafo único do artigo 23 diz que “lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os estados, Distrito Federal e os municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”, mas tal lei nunca foi proposta pelo Executivo, a quem cabe a iniciativa.

Esse federalismo cooperativo segue, assim, como um sonho ainda distante. Primeiro, ao ignorar as diferentes capacidades dos estados e municípios de levarem a cabo tais políticas públicas (desigualdades financeiras, técnicas e de gestão). Depois, pela falta de regulamentação dessas relações, causando constantes atritos a respeito de quem é responsável por qual política ou serviço público e em que medida.

Com a nova Carta Magna, estabeleceu-se também um paradoxo. Enquanto os constituintes decidiram reduzir os recursos financeiros federais em relação aos níveis estaduais e municipais de governo — situação que foi bastante revertida nas décadas seguintes —, a União deteve o maior e o mais importante leque de competências exclusivas.

De outra parte, não se cuidou de fazer uma vinculação clara entre as despesas criadas para oferecer os serviços públicos prometidos e as necessárias receitas para bem cumpri-los. Começava torto, portanto, o acordo formalmente conhecido como pacto federativo.

Bruno Santos
Rogério Amato critica tamanho dentro da Federação da União, a quem cabe o papel de redutora das desigualdades

Desequilíbrio

“O pacto atribuiu à União a maior parcela da receita fiscal, baseado no fato de que em um país continental, e com fortes desníveis regionais, seria necessária a atuação do governo federal para atenuar os desequilíbrios”, explica Rogério Amato, empresário, presidente da Associação Comercial de São Paulo (ACSP).
A esfera federal ganhou força por ter muitas responsabilidades na definição das políticas públicas, relegando estados e municípios a um papel que, na prática, é quase de subserviência em relação à União.

Governadores e prefeitos partilham dos recursos federais, os municípios recebem parcelas de impostos estaduais e diversas políticas sociais (nas áreas de saúde e educação fundamental, notadamente) contam com diretrizes e recursos federais, mas são implementadas principalmente pelos municípios.

“No federalismo ideal, vigoram os princípios de autonomia dos governos estaduais e municipais. Existe um compartilhamento da legitimidade e do processo decisório entre os entes federativos. O objetivo é compatibilizar o princípio de autonomia com o de interdependência das partes, resultando numa divisão de funções e poderes entre os níveis de governo”, ensina o cientista político Murillo de Aragão, engajado nos debates que se travam no Senado a respeito do pacto federativo.

Tradição federativa

Em seu artigo Federalismo, Desenho Constitucional e Instituições Federativas no Brasil Pós-1988, a doutora em ciências políticas Celina Souza confirma que as diferenças econômicas entre as regiões são o principal problema do federalismo brasileiro, mas acredita que esses entraves decorrem, muito mais, da dificuldade dos governos de modificar o rumo de certas políticas públicas e de enfrentar os desafios macroeconômicos não antecipados pelos constituintes.

CIÊNCIA POLÍTICA NO BRASIL
Celina Souza: diferenças econômicas são entraves ao federalismo brasileiro

Até porque, lembra ela, as Constituições brasileiras sempre detalharam as competências dos três níveis de governo, embora a de 1988 seja a mais detalhada. O sistema federativo, inclusive, estava presente desde a primeira, de 1891.

“A existência de grande número de competências partilhadas entre diferentes níveis de governo não é uma peculiaridade brasileira. Pesquisa realizada pela Universidade Pompeu Fabru, de Barcelona, identificou que a jurisdição sobre programas sociais é altamente compartilhada entre a esfera federal, os estados e os municípios, principalmente na Alemanha, no Canadá, na Austrália, na Suíça e nos EUA”, escreveu Celina, uma das maiores especialistas em federalismo do país (leia mais sobre isso em na seção Federalismo, na pág. 50).

Passados quase 26 anos, os resultados desse pecado original seguem dificultando as relações entre os entes federados e prejudicando a população, privada, em muitos casos, da qualidade esperada por tais serviços. Para contornar esse obstáculo, os governantes em todas as esferas — mas, notadamente, na federal — inverteram a lógica da gestão financeira, passando a primeiramente criar necessidades para só então buscar os recursos. E com isso pipocaram fundos, contribuições, alíquotas, as mais diversas modalidades de taxação, enquanto, imbatível, seguia crescendo a dívida pública.

“Estamos vivendo um processo em que estados e municípios vêm perdendo a capacidade de se sustentar”, disse o deputado Eduardo Cunha, presidente da Câmara, no encontro promovido pelo Senado em maio. Por isso, Cunha defende a aprovação da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 172/2012, que proíbe a transferência de novos encargos aos entes federados sem os recursos correspondentes.

“Precisamos estabelecer as obrigações, mas também prever garantias de como isso será implementado. Não podemos, por exemplo, definir um novo piso salarial para os professores sem definirmos as fontes de recursos”, explicou Cunha. “Isso tem levado muitos governadores a uma situação de insolvência.”

Veja como é a divisão de responsabilidades e de recursos

Sentado no cofre

Citando números coletados pelo jornal Folha de S.Paulo, o senador Flexa Ribeiro (PSDB-​PA) relatou que os investimentos federais nos 26 estados e no Distrito Federal caíram de R$ 11,3 bilhões nos quatro primeiros meses de 2014 para R$ 6,2 bilhões no mesmo período de 2015. Para ele, essa seria a raiz do problema.

Jefferson Rudy/Agência Senado

Flexa Ribeiro: Governo Federal está sentado sobre dois terços do bolo tributário

 

“Enquanto este governo continuar sentado sobre 66,92% do bolo tributário, repassando apenas 26,44% aos estados e 6,64% aos municípios, dificilmente esta situação irá se resolver”, prognosticou o senador paraense.

A opção dos constituintes pela responsabilidade compartilhada, de fato, serviu não apenas para as trocas de acusações entre governantes como também estimulou a competição dentro da Federação, cuja descendência mais visível e danosa é a chamada guerra fiscal. Contra isso, grande parte dos senadores defende uma ação urgente para estancar a disputa, como o senador Walter Pinheiro (PT-​BA), presidente da Comissão Especial para o Aprimoramento do Pacto Federativo, criada em maio.

“Devemos buscar um foco, um objetivo, ir ao encontro desse momento por que passam municípios, estados e a própria União e ter a capacidade de apresentar algo consistente, ainda que tenhamos que travar algumas batalhas”, defende Walter Pinheiro.

“Um novo arranjo federativo se impõe. A União, detentora maior dos recursos e capitã da nau federativa, deve aprimorar o seu sistema de repasses e retenções fiscais sob pena de comprometer o funcionamento pleno dos demais entes federados”, disse Antonio Carlos Valadares (PSB-SE).

“Na guerra fiscal, todo mundo está perdendo. Ninguém ganha mais, o ganho é zero. O que um dá, o outro dá. Há estados que renunciaram a até 56% de suas receitas de ICMS. O impacto do fim dessa guerra fiscal nas receitas estaduais é algo em torno de 1,5% do PIB. Isso representa R$ 70 bilhões que podem surgir nos cofres dos estados. Isso é mais do que o FPE [Fundo de Participação dos Estados]”, raciocina o senador Lindbergh Farias (PT-RJ).

Enfrentando a crise

Nova distorção nas relações federativas se estabeleceu, ao final da década passada, com o uso rotineiro, pela União, do mecanismo das desonerações tributárias como forma de enfrentar os efeitos da crise internacional de 2008 e incentivar a atividade econômica. A princípio, o governo federal se mobilizou para assegurar compensações aos estados e municípios, mas depois o empenho esfriou. A União passou a driblar as eventuais perdas de arrecadação de impostos com as contribuições sociais — caso da Cide, o imposto sobre os combustíveis.

A senadora Ana Amélia (PP-​RS) criticou o efeito negativo dessa política do governo federal sobre os municípios. Citando parecer do Tribunal de Contas da União (TCU), ela relatou que apenas a desoneração líquida sobre o Imposto de Renda e sobre o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de 2008 a 2013 foi de R$ 416,4 bilhões, com estados e municípios arcando com 58% do total.

Acir Gurgacz (PDT-RO) condenou as distorções na forma de arrecadação dos impostos pelo governo federal, com a redução gradual e acentuada do repasse para os municípios.

— O governo deveria compensar os municípios durante o período de vigência da redução do IPI e da desoneração de impostos com o repasse do percentual necessário para que não haja comprometimento da folha de pagamento das prefeituras — afirmou.

O economista José Roberto Afonso, durante o seminário sobre pacto federativo no Senado, destacou que os governos estaduais e municipais, mesmo pressionados pelo recuo real da arrecadação do ICMS (5%) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e do FPE (3%), conseguiram promover um ajuste fiscal mais profundo que o do próprio governo federal. Mesmo dispondo de 25% a menos de receita tributária, em janeiro o superávit primário dos governos regionais (R$ 10,5 bilhões) superou o da União (R$ 10 bilhões).

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