Estados e municípios: muitas tarefas, pouco dinheiro


Governadores e prefeitos defenderam no Congresso que mais nenhum encargo seja repassado a eles sem a devida indicação de recursos para custeá-los. Essa demanda poderia ser plenamente atendida, sem ônus para a União, com a aprovação da PEC 172/2012, do deputado Mendonça Filho. Para o deputado, quando o governo federal delega tarefas a estados e municípios e não garante os recursos financeiros para executá-las, a eficiência e a qualidade dos serviços transferidos ficam comprometidas, além de afetado o equilíbrio financeiro do pacto federativo.

Jefferson Rudy/Agência Senado
Mendonça Filho: novas tarefas sem garantia de recursos levam a dependência da União

“Os estados e municípios ficam dependentes de repasses discricionários da União, que já é bastante favorecida pelo expressivo aumento da carga tributária e pela detenção exclusiva do produto das chamadas contribuições sociais gerais”, observou Mendonça Filho.

A proposta já passou pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) da Câmara dos Deputados, pela comissão especial e está em votação no Plenário para depois ser enviada ao Senado, onde outra PEC sobre o tema foi apresentada recentemente pela senadora Ana Amélia e, já aprovada, seguiu para votação na Câmara.

A PEC 84/2015 impede o governo federal de criar programas que gerem despesas para estados, municípios e o Distrito Federal sem a indicação de fontes de recursos para cobrir os gastos. A senadora explica que a PEC não gera nenhum impacto financeiro, apenas propõe uma regulamentação para evitar que a União crie obrigações para estados e municípios sem contrapartida financeira.

Indicada pela senadora Lúcia Vânia como fundamental para a modernização da produção agrícola e a redução dos desequilíbrios regionais, a prorrogação da destinação de 50% dos recursos públicos para irrigação no Nordeste e 20% no Centro-Oeste até 2028 é tema de outra PEC — a 78/2013, esta recentemente aprovada pelo Senado. A obrigatoriedade prevista na Constituição de 1988 já havia sido prorrogada uma vez, até 2013, e agora justifica-se novamente, segundo o autor da proposta, deputado Carlos Bezerra (PMDB-MT).

CODEVASF
Vale do Iuiú (BA): prioridade de recursos públicos para irrigação valerá até 2028

“Calcula-se que, na agricultura irrigada, o gasto em investimentos para a geração de cada emprego fixo esteja entre R$ 10 mil e R$ 20 mil, enquanto o custo na agricultura de sequeiro [dependente de técnicas de cultivo específicas para uso da limitada umidade do solo] alcance R$ 40 mil”, estima o deputado.

A CCJ aprovou a PEC 61/2015, para que emendas parlamentares ao Orçamento da União passem a direcionar recursos diretamente ao Fundo de Participação dos Estados (FPE) e ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM). De acordo com a proposta, que seguirá para dois turnos e votação no Plenário, a emenda parlamentar deverá conter a indicação expressa do ente federado e os recursos serão repassados diretamente aos cofres do beneficiário.

Geraldo Magela/Agência Senado
Gleisi Hoffmann propõe que emendas parlamentares tenham recursos para FPE e FPM

Autora da PEC, a senadora Gleisi Hoffmann (PT-PR) considera que a medida simplifica o processo de alocação de recursos orçamentários federais em favor de estados e municípios. Assim, argumenta ela, os governos estaduais e as prefeituras receberão o dinheiro mais facilmente e o aplicarão naquilo que julgarem mais necessário.

Outra proposta considerada prioritária no relatório da Coordenação de Finanças Estaduais é a que compensa as perdas da Lei Kandir. O PLS 312/2013 — Complementar determina à União a entrega aos estados e ao Distrito Federal, em parcelas mensais, do montante equivalente às perdas anuais de arrecadação decorrentes das desonerações das exportações de produtos primários e semielaborados.

O consultor legislativo do Senado Carlos Alexandre Rocha explica que o projeto torna obrigatória a compensação que ocorreu até o ano de 2003. Posteriormente, o direito foi mantido, mas sem a ­fixação do valor, o que levou os governadores a negociar anualmente com o governo federal o total a ser repassado por meio de recursos no Orçamento Geral da União.

O projeto passou pela Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) e agora precisa ser analisado pelo Plenário.

Guerra fiscal
Uma tentativa de acabar com a guerra fiscal é a proposta enviada pelo Executivo para unificar, numa redução progressiva até o índice de 4%, a alíquota do ICMS que incide nas operações interestaduais. Atualmente, a alíquota geral é de 12% e a reduzida, de 7% — para produto ou prestação de serviço com origem nos estados das Regiões Sul e Sudeste e destino naqueles das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e no Espírito Santo.

A intenção do Projeto de Resolução do Senado (PRS) 1/2013 de reduzir gradualmente as alíquotas interestaduais levará a tributação predominantemente da origem para o destino. Segundo justificou o então ministro da Fazenda, Guido Mantega, a medida vai desestimular a concessão de benefícios fiscais para atrair investimentos feita por alguns estados sem a aprovação do Confaz.

O projeto está agora na Comissão de Desenvolvimento Regional (CDR) e ainda precisa da aprovação da CCJ. Na CAE, onde já foi aprovado, o relatório do senador Delcídio do Amaral acrescentou o índice reduzido gradualmente para 7% na alíquota de operações e prestações realizadas nas Regiões Norte, Nordeste e Centro‑Oeste e no Espírito Santo e destinadas ao Sul e Sudeste.

A senadora Lúcia Vânia ressaltou que a unificação das alíquotas depende da criação de um fundo de compensação para os estados que sofrerem perdas com a redução proposta pelo governo federal. Ela cobrou a aprovação da PEC 41/2014, do senador Walter Pinheiro, que trata dos dois temas e aguarda análise da CCJ para depois ir à votação no Plenário. O texto constitucionaliza o fundo compensatório, que terá caráter de obrigação e vigorará pelo prazo de 20 anos.

Marcos Oliveira/Agência Senado
Walter Pinheiro quer constitucionalizar fundo compensatório para estados

Na avaliação do senador, é preciso colocar um fim à guerra fiscal, e, para isso, há a necessidade de fixar uma alíquota uniforme para o ICMS, com mecanismos que compensem perdas de receita decorrentes da redução das alíquotas interestaduais. A inserção dessa norma na sobrecarregada Constituição brasileira é necessária, argumenta o senador, porque “há dúvidas sobre a possibilidade de tal regramento poder ser feito por meio de lei ordinária, sem prejuízo da efetividade e da ­segurança jurídica”.

Lúcia Vânia também defende a legalização dos benefícios fiscais que foram dados pelos estados sem a aprovação do Confaz. O PLS 130/2014 — Complementar, apresentado pela senadora, foi enviado para votação na Câmara após ser aprovado na CAE e no Plenário, com um texto que fixa novas regras para estados e o Distrito Federal decidirem em convênio sobre a remissão de créditos tributários e a reinstituição de isenções por prazo determinado.

Pela proposta, as decisões sobre esse assunto específico não precisam mais ser unânimes, e sim aprovadas por dois terços das unidades federadas e um terço daquelas de cada uma das cinco regiões do país. Novos prazos para a vigência de isenções também estarão determinados de acordo com o ramo de atuação das empresas e indústrias, podendo alcançar até 15 anos, nos casos de incentivo às atividades agroindustriais e investimento em infraestrutura de transporte urbano, entre outras.

A remissão e a reinstituição de benefícios respaldadas pelo Confaz evitarão que empresas e indústrias sejam questionadas judicialmente sobre a ausência de pagamento de ICMS. Decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) têm declarado inconstitucionais leis estaduais que concediam incentivos relativos ao imposto, por não serem fruto de decisão unânime dos estados.

Dívidas repactuadas
As dívidas de estados e municípios com o governo federal terão índice de correção mais favorável aplicado obrigatoriamente pela União a partir de 31 de janeiro de 2016. Aprovado, o PLC 15/2015 foi transformado na Lei Complementar 151/2015, que será um dos pilares do pacto efetivamente erguido, pois determina o cumprimento dos novos critérios de indexação dos contratos de refinanciamento e do saldo devedor já previstos na Lei Complementar 148/2014.

As dívidas já deveriam estar sendo corrigidas pelo menor índice: Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), acrescido de 4% ao ano e, opcionalmente, a Taxa Especial de Liquidação e de Custódia ­(Selic) — o que for mais vantajoso para o devedor. No entanto, elas vinham sendo corrigidas pelo IGP-DI (Índice Geral de Preços — Disponibilidade Interna) e ainda 6% a 9% ao ano.

Apesar de sancionada pela presidente Dilma, a sonhada repactuação dos contratos firmados na onda de saneamento financeiro dos anos 90 ainda enfrentou peripécias. Para se contrapor à interpretação do governo de que a norma era apenas autorizativa, a Câmara aprovou o projeto obrigando o cumprimento.

O autor da proposta, deputado Leonardo Picciani (PMDB-RJ), explica que a lei deveria ter sido aplicada imediatamente, sem necessidade de regulamentação. Segundo ele, os estados têm recorrido ao Poder Judiciário para pleitear seus direitos e a aprovação do projeto evitará inúmeras demandas judiciais.

Fruto de um acordo com o Ministério da Fazenda, uma emenda apresentada no Senado incorporou parte de outro projeto — o PLS 183/2015, do senador José Serra (PSDB-SP) — para que as instituições financeiras transfiram para estados, Distrito Federal e municípios 70% do valor atualizado dos depósitos referentes a processo judiciais e administrativos. Segundo Serra, a medida deverá promover um alívio ao Tesouro dos entes da Federação de R$ 21,1 bilhões ainda este ano.

Ampliação do ISS
O senador Antonio Anastasia quer mudanças na cobrança do ISS. Ele afirma que, nos municípios, muito se tem discutido acerca da arrecadação do tributo sobre operações de arrendamento mercantil (leasing), com cartões de crédito e débito e planos de saúde. Atualmente a Lei Complementar 116/2003 (Lei do ISS) permite ao prestador escolher o domicílio fiscal para o recolhimento, o que leva poucos municípios a se beneficiarem dos recursos arrecadados com essas operações.

ANA VOLPE/AGÊNCIA SENADO
Operações com cartões poderão sofrer incidência de ISS de acordo com o município de domicílio do usuário

A PEC 72/2015, apresentada pelo senador, prevê que lei complementar vai instituir regime único de arrecadação — centralizada na União — do ISS sobre tais operações, estipulando o município de domicílio do usuário como critério para incidência do imposto. A proposta está na CCJ e deve ser votada pelo Plenário em dois turnos para ser analisada pela Câmara.

A atualização da Lei do ISS e a garantia de maior autonomia para os municípios também é a intenção do projeto que pretende deixar clara a incidência do tributo sobre o rastreamento e o monitoramento de veículos. O senador Romero Jucá (PMDB-RR), autor do PLS 501/2013 — Complementar, explica que tal serviço não é de comunicação, e sim de valor adicionado, não devendo sofrer incidência de ICMS. O projeto, que já passou pela Comissão de Ciência e Tecnologia (CCT), aguarda votação no Plenário.

MARCOS OLIVEIRA/AGÊNCIA SENADO
Romero Jucá afirma que cobrança sobre rastreamento e monitoramento de veículos deve ser de ISS, e não de ICMS

Jucá também é autor de outra proposta sobre o tema que tramitou no Senado e foi aprovada na Câmara. O PLS 386/2012 pretende acabar com a guerra fiscal ao proibir municípios de conceder isenções do ISS. O projeto fixa a alíquota mínima em 2% e amplia a lista dos serviços que devem recolher o imposto, incluindo os que permitem assistir filmes e séries on-line, como o Netflix, e ainda os de aplicação de piercings e tatuagens, de transporte funerário e cremação de corpos.

PIS-Pasep
Outra tentativa de desafogar as finanças dos estados e municípios, o PLS 86/2013 reduz de 1% para 0% a contribuição destinada ao Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS-Pasep) incidente sobre receitas arrecadadas por estados e municípios, inclusive as transferidas pela União. O senador Aloysio Nunes Ferreira (PSDB-SP), autor da proposta, aponta a redução nas transferências das receitas por conta das políticas de desonerações tributárias do governo federal.

“Houve uma diminuição significativa e abrupta dos valores distribuídos aos estados e municípios e as despesas têm apresentado expansão. É preciso adotar medidas que possam reduzir esse desequilíbrio”, defendeu o senador.

Marcos Oliveira/Agência Senado
Proposta de Aloysio Nunes Ferreira zera a contribuição de PIS-Pasep sobre a arrecadação de estados e municípios

O projeto de Aloysio Nunes já passou pela CCJ e aguarda decisão terminativa da CAE para ser enviado à análise da Câmara.

Os governadores também pediram aos parlamentares a autorização para que as companhias estaduais de saneamento possam reinvestir os valores que recolhem atualmente a título de Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e de PIS-Pasep. A medida foi proposta no PLS 95/2015 e o seu autor, José Serra, critica a tributação imposta ao setor, que desestimula sua expansão. Ele ressalta o impacto do acesso aos serviços de saneamento básico na saúde, na qualidade de vida e na educação da população, além dos benefícios à produtividade e à renda do trabalhador.

Serra propõe a criação do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento do Saneamento Básico (Reisb), que permite a utilização de investimentos nos serviços públicos de saneamento básico como créditos perante a Cofins e o PIS-Pasep. Os investimentos precisam ser aprovados pelo Ministério das Cidades e ter interesse social, como intervenções em áreas ocupadas por população de baixa renda e redução nos níveis de perdas nos sistemas de água.

Prefeitura de Gavião - BA
Investimentos em locais de baixa renda poderão ser feitos pelas companhias de saneamento com recursos que seriam recolhidos para Cofins e PIS-Pasep

O projeto, do início do ano, teve análise rápida no Senado ao passar pela Comissão de Assuntos Sociais (CAS) e pela CAE e já foi encaminhado para a Câmara.

Empréstimos
Uma das reivindicações de prefeitos e governadores que sofreram perda de arrecadação da exploração de petróleo, projeto que permite aos estados e municípios contratarem empréstimos como antecipação de receitas foi aprovado e promulgado no final de maio. As operações estarão livres de limites de endividamento para os entes que também tiveram perda de arrecadação com a exploração de gás natural, recursos minerais e recursos hídricos para geração de energia elétrica. O PRS 15/2015, dos senadores Marcelo Crivella (PRB-RJ) e Rose de Freitas (PMDB-ES), foi transformado na Resolução 2/2015.

Depósitos judiciais ajudarão a pagar precatórios

Se há algo que tira o sono de prefeitos e governadores é a pilha de precatórios — dívidas julgadas em última instância pelos tribunais — que, no levantamento mais recente do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), soma R$ 97,3 bilhões. Até 2020, esse estoque terá de ser zerado e, a partir dali, qualquer dívida relativa a sentença transitada em julgado será obrigatoriamente paga no prazo de um ano, segundo uma decisão do STF de março deste ano em julgamento de ação movida pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) contra a Emenda Constitucional 62/2009, que postergou o pagamento dos precatórios.

A Corte substituiu o índice de correção, colocando o IPCA-E (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial) no lugar da TR (Taxa Referencial), que era mais favorável aos devedores, concluindo um conjunto de alterações iniciado dois anos antes. O novo quadro é muito mais rigoroso em termos de prazos e valores com os estados e municípios, que têm dívida em precatórios bem superior à União, cujo passivo é de apenas R$ 935 milhões e, por força de lei, já não podia ser postergado.

A aprovação do PLC 15/2015, que determinou o cumprimento dos novos critérios de indexação dos contratos de refinanciamento e do saldo devedor das dívidas de estados e municípios com a União, acabou representando uma saída para os precatórios. Emenda do Senado ao projeto reformula regras sobre a destinação de depósitos judiciais e administrativos em processos contra estados, Distrito Federal e municípios, permitindo o uso de 70% dos recursos também no caso de processos não tributários. Os 30% dos depósitos compõem fundo de reserva remunerado pela taxa básica de juros, a Selic, para a quitação de ações vencidas pelos depositantes.

Os valores depositados poderão ser usados para o pagamento de precatórios judiciais de qualquer natureza, precatórios de exercícios anteriores, dívida pública fundada (a ser paga em exercícios posteriores à sua realização), despesas de capital ou recomposição dos fluxos de pagamento e do equilíbrio atuarial dos fundos de previdência de cada ente federado, necessariamente nessa ordem.

A emenda estabelece ainda que até 10% da parcela destinada ao fundo de reserva, ou seja, 3% dos depósitos poderão ser utilizados pelos governos federal, estaduais ou municipais para constituir um fundo garantidor de parcerias público-privadas (PPPs) ou de outros mecanismos de garantia previstos em lei, dedicados exclusivamente a investimentos de ­infraestrutura.

Veja os valores

Senado Federal - Praça dos Três Poderes - Brasília DF - CEP 70165-900 | Telefone: 0800 0 61 2211